Автореферат (Формирование системы государственного управления в России (политико-аксиологический подход)), страница 6

Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, 1995.21институционально закреплена аксиологическая модель «служилого государства», априоритетные позиции в отечественной системе ценностей получилгосударственный интерес. Данная модель оказалась наиболее устойчивой впроцессе административных реформ. Основная особенность модели «дворянскогобюрократизма», сформировавшаяся к началу XIX в., в том числе, под влияниемевропейской теории и практики организации государственного управления,состоит в расширение участия элиты в процессе принятия управленческихрешений. Это выразилось в борьбе различных групп внутри дворянского сословияза право определять направление административных реформ путем воздействия намонарха. Либерализация российской системы государственного управления второйполовины XIX в.

– начала ХХ в., которую можно обозначить как «охранительныйлиберализм», связана с активизацией административной, экономической иинтеллектуальной элит. Несмотря на то, что реформы, в целом не изменилиотношений государства и народа, в исследованный период произошло усилениекак внутриэлитной борьбы в процессе подготовки администативно-политическихрешений, так и расширение участия населения в процессе принятия решений.Что же касается советской модели, то при всем критическом к нейотношении, она внесла ряд важных изменений ценностного порядка, и, преждевсего идею обязательного участия граждан в государственном управлении, черезинституты представительного правления (советы различных уровней) и иныеобщественно-политическиеорганизации(профсоюзы),ликвидациюбезграмотности и утверждение новых ценностей (образования, участия,политической активности), а также патриотизм, основанный на признанииценностью особого «советского» государства и многое другое.

В системегосударственного управления постепенно усиливались начала рационализации,специализации. Усложняющаяся социальная структура общества требоваласоздания новых политических институтов, формировались предпосылки дляобъединения групп интересов: закладывались новые традиции взаимодействия иобщения, происходило постепенное становление институтов гражданскогообщества. Главной проблемой стала узкая идеологическая направленность,связанная с партийным контролем, подавлением неполитическими методамивсякого политического противодействия, в результате чего так и не сложиласьтрадиция политического общения, горизонтального дискурса, политическогомеханизма разрешения конфликтов между различными интересами.Во втором параграфе «Аксиологическое содержание административныхреформ 1990–1999 гг.» автор констатирует, что административные реформыначались и проводились в России при отсутствии единой, продуманной, четкойконцепции модернизации государства и о конечных целях преобразований.22Состояние российского общества того периода чаще всего описывается понятием«системный кризис», имевший и ценностное измерение.

Благодаря сторонникамреализации принципа разделения властей, либерализации экономическихотношений (Е. Т. Гайдар, Г. Э. Бурбулис, А. Б. Чубайс, А. А. Собчак), опиравшихсяна опыт наиболее развитых демократических стран Запада, реализовавшаясяконцепция универсального рынка оказала колоссальное влияние на всюполитическую жизнь страны. В условиях ослабления государства, чрезмерновысокое влияния корпоративных структур на государство привело к тому, что«приватизированными» в 1990 гг.

оказались не только институты государства, но иважнейшие институты гражданского общества: СМИ, политические партии и т. д.Вполне закономерно, что основной характеристикой этой системы выступаласлабая институциональная автономия в условиях острого конфликта интересов иценностей, связанных с перераспределением собственности и борьбой запозиционную власть в государстве.Автор делает вывод, что в исследуемый период проявилось несоответствиеидеологии правящей элиты тем традиционным установкам и ценностям, которыеразделялисьнаселением,аформальныйнабордемократическихиправительственных институтов, даже принятие демократической по сутиКонституции, не в состоянии были обеспечить эффективное демократическоеразвитие.

Государство, по сути, утратило способность выражать и представлятьпубличные интересы, а публичная кооперация, долговременное сотрудничество,базирующиеся на взаимности и доверии, потеряли свое значение как условиядостижения публичного блага. Фактически имело место навязывание системыценностей вместо длительного и трудного процесса их формирования. Все этообусловило, в том числе, и невозможность проведения широкой планомернойадминистративной реформы, несмотря на декларирование стремления к ней. Вконце 1990-х гг. стало очевидно, что реформы должны иметь преемственную связьс исторически сложившимся способом существования.

В основу провозглашеннойидеи «гражданского согласия», наиболее соответствующей потребностям иожиданиям реформируемого общества, нуждавшегося в консолидирующей идее,были положены как общечеловеческие, так и «исконно традиционные ценности»:государственность, патриотизм, державность, социальная солидарность. 20 Онидекларировались в качестве ориентиров для будущей административной реформы.Во второй главе диссертации «Соотношение ценностных ориентацийроссийскихадминистративно-политическихреформ2000–2010гг.»анализируется опыт совершенствование федерального и регионального20Путин В.

Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999. 31 декабря. С. 5.23законодательств и реальных управленческих практик. Определенное смещениеприоритетов в сторону ценностного подхода не означало автоматическогоизменения структуры государственного управления: учета современного характерапубличной жизни, автономии государственной власти, а главное — умениясоздавать благоприятные политико-административные режимы развития, т. е.формировать и поддерживать публичные ценности.В первом параграфе второй главы «Декларативные и реальные ценности входе современных административных реформ» в качестве основногопротиворечия рассматривается разрыв между декларативными и реальнымиценностями, возникающий в ходе административных реформ 2000–2010 гг.

какнесоответствие между механизмами и методами повышения политическойответственности и установкой на исполнительность. В соответствии с«Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг.» в качестве приоритета совершенствования системы государственногоуправления был избран принцип подотчетности и контроля за деятельностьюгосударственных структур, организаций и государственных служащих, что вшироком смысле подразумевало формирования новых отношений междугосударством и гражданским обществом.

Предполагалось, что взаимодействие собщественностью превратится в постоянную функцию государства, его органов,организаций и служащих. Это в значительной степени соответствовало идееформирования публичных ценностей.В целом прослеживается стремление Российского государства к политикоадминистративной автономии, как от партикуляристских интересов отдельныхсоциальных групп, так и от корпоративных интересов бюрократии илирегиональныхполитико-экономическихкланов.Входесовременныхадминистративных реформ в России произошли изменения в соотношениигосударства и общества, были созданы определенные предпосылки для развитияинститутов гражданского общества. Однако из всего перечня возможных функцийгражданских структур (аккумуляция и агрегация общественных интересов, участиевформированиигосударственнойполитике,продвижениеинтересовпрофсоюзов и т. д.)доминирующейоказаласьфункцияконтролянаддеятельностью государственных органов, которая часто носила лишь формальныйхарактер.

Таким образом, реализация данной идеи на практике во многомпродемонстрировала имитационный характер механизмов взаимодействиягосударства и общества в современной России. Ключевой ценностью реформ,направленных на развитие способности государства к адаптации, эффективномууправлению, ответственности, к взаимодействию с гражданским обществом, на24практике стало обеспечение стабильности и устойчивости исключительновластной вертикали.В качестве другого существенного противоречия автором выделенопротиворечие между бюрократической производительностью и новыми методамиоценки эффективности реформ.

В истории России оценка хода реформ была, какправило, внутренним делом государственных структур, а признание провалареформ, их сворачивание и контрреформы, носили сугубо политический характер.В ходе современных российских реформ впервые была опубликована системакритериев эффективности, осуществлялся мониторинг хода реформы. Вместе с темпредложенная в ходе реформы система, формы и механизмы оценочнойдеятельности слабо способствовали заинтересованности государства, прежде всегоорганов исполнительной власти, в реализации общественных интересам и встановлении новых форм политико-административной активности. По мнениюавтора, к недостаткам системы оценки эффективности деятельностиисполнительных органов государственной власти, с точки зрения их ориентации назапросы со стороны общества, следует отнести имманентный характер системыоценки эффективности и преобладание узко экономического подхода в оценкедеятельности исполнительных органов власти.

Органы исполнительной власти игосударственные служащие оказываются сориентированными на усилениебюрократической составляющей своей деятельности, а также на количественныепоказатели разработанных документов. Последняя тенденция особенно отчетливопроявилась в связи с практикой производства и внедрения административныхрегламентов в 2008–2013 гг. Действующие административные регламенты делаютсистему управления и оказания услуг более упорядоченной и определенной, но, вто же время, усиливают ее жесткость и неповоротливость.