Диссертация (Осуществление права законодательной инициативы в Российской Федерации конституционно-правовое исследование), страница 9

Источники права, содержащие нормы о законодательной инициативеПоскольку правоотношение законодательной инициативы, возникающее наосновенормозаконодательнойинициативе,являетсяэлементомзаконодательного процесса, то данное правоотношение входит в предметконституционного права, а нормы о законодательной инициативе являютсяконституционно-правовыми.Совокупность норм конституционного права, регулирующих общественныеотношения, возникающие в связи с осуществлением права законодательнойинициативы(вопределенныхслучаях–выполнениемобязанностизаконодательной инициативы), имея предметную обособленность, образуютконституционно-правовой институт законодательной инициативы.В Российской Федерации круг источников права, содержащих нормы озаконодательнойинициативе,достаточноразнообразениразличаетсявзависимости от уровня законодательного процесса.Существенная роль права законодательной инициативы в законодательномпроцессе, тот факт, что оно осуществляется во взаимодействии с парламентом вцелом,предопределяетсоответственно,конституционноезакреплениенормативныхзначениеосновданногоегоправаи,осуществлениянепосредственно на уровне конституций.

Так, нормы о праве законодательнойинициативы в федеральном законодательном процессе содержатся в части 3статьи 66, в пункте «г» статьи 84, статье 104 Конституции Российской Федерации.Из положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года №37См., напр.: Кокорев Л. Д. Участники правосудия по уголовным делам. Воронеж, 1971. С.

40 ; Строгович М. С.Курс советского уголовного процесса : в 2 т. Т. 1. М., 1968. С. 33 ; Элькинд П. С. Сущность советского уголовнопроцессуального права. Л., 1963. С. 14–15.38184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации»38 (далее – Федеральный закон «Об общих принципах …») следует,чтоправовоезаконодательномрегулированиепроцессеправасубъектовзаконодательнойРоссийскойинициативыФедерациивдолжноосуществляться, в первую очередь, в конституциях (уставах) субъектовРоссийской Федерации.Кроме того, нормы о законодательной инициативе в федеральномзаконодательном процессе содержатся в федеральных конституционных законах,федеральных законах, регламентах палат Федерального Собрания РоссийскойФедерации, Регламенте Правительства Российской Федерации39.

Нормы озаконодательной инициативе в законодательном процессе субъектов РоссийскойФедерации содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах …», законахсубъектовРоссийскойФедерации,регламентахзаконодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации (их палат).На федеральном и, в ряде случаев, на региональном уровне в РоссийскойФедерациибольшаячастьправовыхнорм,образующихинститутызаконодательной инициативы, находится в регламентах соответствующихзаконодательных органов государственной власти.В научной литературе представлены различные подходы к юридическойприродепарламентскогорегламентаипределамегорегулированиязаконодательного процесса в целом и права законодательной инициативы вчастности.Так, С. В. Бошно, признавая Регламент Государственной Думы основнымисточникомправовогорегулированияпроцессаосуществленияправазаконодательной инициативы, отмечает, что этот акт носит локальный характер,38Собр.

законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. (в ред. от 28 дек. 2016 г.). Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 15.01.2017).39Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О РегламентеПравительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собр.законодательства Рос. Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313. (в ред. от 5 сент.

2016 г.). Доступ из справ.-правовойсистемы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.10.2016).39что делает его уязвимым в случае споров с участием широкого круга субъектовзаконодательного процесса (за исключением депутатов)40.Не соглашаясь с точкой зрения о том, что парламентский регламентявляется актом локального действия, тем не менее, Л. Т. Кривенко указывала нанеобходимость принятия закона о законодательном процессе в силу пробельностии нечеткости правового обеспечения законодательного процесса41.В свою очередь, И.

Н. Королева обосновывает позицию, согласно которойопределение порядка осуществления палатами законодательной деятельности –это безусловная исключительная прерогатива палат парламента; обязательностьисполнения регламентных норм государственными органами, участвующими впарламентской деятельности, обусловлена не только всеобщим правовымпорядком, но и особой конституционно-правовой природой этого уникальногоправового акта, его ролью наряду с Конституцией в качестве правовой основы дляформированиявсегозаконодательногокомплексагосударства;вопросыкоординации действий всех участников законодательного процесса необходиморешать, не выходя за рамки Конституции Российской Федерации и регламентовпалат Федерального Собрания Российской Федерации42.Основываясьнаконституционныхположениях,М.В.ВарлениГ.

Д. Садовникова делают вывод, что регламент должен регулироватьорганизациюипорядокработыпарламента,включаязаконодательнуюдеятельность, должен содержать процедурные правила, и является, такимобразом, средством и, одновременно, гарантией самоорганизации парламента, иегосодержаниедолжносоответствоватьегоконституционномупредназначению43.40Бошно С. В. Законодательная инициатива : внесение законопроектов в Государственную Думу. С.

154.Кривенко Л. Т. Законодательная деятельность Верховных Советов союзных республик : проблемы теории ипрактики : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Киев, 1987. С. 15, 29–30.42Королева И. Н. Парламентский регламент как правовая форма регулирования порядка деятельностипредставительного органа государственной власти : российская и зарубежные модели : автореф. дис. … канд.юрид.

наук. М., 2007. С. 28–29.43Варлен М. В. Эволюция российского парламентаризма : конституционно-правовой аспект // Lex Russica. 2013. №12. С. 1343 ; Садовникова Г. Д. Парламентские процедуры : роль и значение в обеспечении представительнойфункции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 4–5.4140Представляется, что при решении указанных вопросов действительнонеобходимо, в первую очередь, исходить из соответствующих конституционныхположений и не расширять конституционно установленный предмет правовогорегулирования парламентского регламента. Так, согласно части 4 статьи 101Конституции Российской Федерации каждая из палат Федерального СобранияРоссийской Федерации принимает свой регламент и решает вопросы внутреннегораспорядка своей деятельности; согласно пункту 1 статьи 28 Устава Липецкойобласти от 9 апреля 2003 года № 46-ОЗ44 Липецкий областной Совет депутатовутверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва ипроведения сессий Липецкого областного Совета депутатов, образования иизбрания его органов, их деятельности, рассмотрения нормативных правовыхактов, голосования и другие вопросы организации работы Липецкого областногоСовета депутатов.Таким образом, находясь в прямой нормативной связи с конституцией илиуставом, непосредственно развивая их положения о законодательном органегосударственной власти, парламентский регламент является особым по своейюридической природе нормативным актом.

Данный нормативный акт регулируетпорядок осуществления деятельности парламента, а значит, в том числе, ипорядок осуществления им законодательной власти45. При этом указанныйпредмет правового регулирования означает, что парламентский регламент недолжен всецело регулировать законодательный процесс. Его роль сводится к44Липецкая газ. 2003. 17 апр. (в ред. от 5 дек. 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»(дата обращения : 25.02.2015).45В частности, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, извышепроцитированных положений части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации следуетнеобходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Государственной Думы процедур принятия еюрешений, в том числе порядка рассмотрения законопроектов.

Применительно к региональному уровню, например,аналогичная правовая позиция относительно Регламента Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея былавыражена Конституционным Судом Республики Адыгея. См.: пункт 5 мотивировочной части ОпределенияКонституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. № 44-О по запросу группы депутатовГосударственной Думы о проверке конституционности Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерациив целом и его отдельных положений, а также Федерального закона «О введении в действие Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации» // Принято Конституционным Судом Рос. Федерации 6 марта2003 г.

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.02.2015) ; пункт 2мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Адыгея от 27 нояб. 2008 г. № 2-П опроверке конституционности пункта 4 статьи 100 Регламента Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгеяв связи с запросом депутата Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея Осокина А. Я. // Собр.законодательства Респ. Адыгея. 2008.

№ 11. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (датаобращения : 25.02.2015).41регулированиюпроцедурныхвопросов,связанныхсзаконодательнойдеятельностью парламента. Однако в рамках предмета правового регулированияпарламентского регламента все субъекты права, а не только сам парламент, егочлены и парламентские органы и структуры, обязаны подчиняться его нормам.Соответственно, регламент законодательного органа государственной власти неможет рассматриваться в качестве локального акта.В то же время, элементы законодательного процесса имеют разные аспекты.Одни из этих аспектов по своему характеру подпадают под регламентноерегулирование, другие могут выходить за эти рамки, что может требовать вопределенных случаях регулирования, в частности, на уровне закона.