Диссертация (Политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации), страница 11

Вместе с тем известен опыт эффективной трансплантации57институтов, требующий в том числе проведения тщательного анализа ситуациив каждом конкретном случае.Началом административной реформы в России общепринято считать 2003г., ознаменованный Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ, вкотором в явном виде были обозначены ключевые проблемы, препятствующиеэффективному устройству государства и пути их разрешения. Среди основныхпороков «современной российской государственности, которые реформапризвана была исправить, были названы малоэффективность управленческогоаппарата, кадровый голод, широкое использование административной ренты;среди целей, которые предполагалось достигнуть – радикальное сокращениефункций государства, разграничение полномочий между уровнями власти иобеспечение их финансовой самостоятельности, формирование эффективноработающего механизма разрешения споров между гражданином и государствомзасчетсовершенствованияадминистративныхпроцедурисудебныхмеханизмов» [Послание 2003; см.

Бочарова 2012, 17].Инициатива Президента нашла нормативное закрепелние в Указе от 23июля 2003 г. № 824. Определяя приоритетные направления развития этой сферы,Указ обошел стороной проблему «кадрового голода» и обозначил сферуэкономического развития и государственного управления экономикой какключевую, сконцентрировав сущность административной реформы на ее узкомпонимании. При этом Указ предписывал «проанализировать функции органовгосударственной власти и сократить излишние; закончить разграничениеполномочий между различными органами власти; уменьшить государственноерегулирование в области экономики и развивать саморегулирующиесяорганизации; разделить функции регулирования экономики, надзора и контроля,управления государственным имуществом и предоставления услуг; максимальноупростить получение и физическими, и юридическими лицами государственныхуслуг» [Указ 2003].

Результатом этих усилий должна была стать оптимизацияструктуры госуправления в целом [там же].Для воплощения поставленных задач Постановлением Правительства58Российской Федерации от 31 июля 2003 г. №451 была создана Правительственнаякомиссия по проведению административной реформы, чуть позже такжеКомиссия при Президенте РФ [Постановление 2003; Указ 2004].Работакомиссиибыласконцентрировананарешениипроблем,возникавших в процессе реализации регулятивной и надзорной функцийгосударства, а также вопросов организации взаимодействия между органамивласти разного уровня, а также органами власти и их иными контрагентами.Вместе с тем другие вопросы, связанные с административной реформой вшироком смысле и качеством государственного управления в целом, получилисвое развитие не интегрированно, но в рамках отдельных направлений работы,федеральных программ и деятельности государственных комиссий.

Так,параллельно шло развитие реформы государственной службы. Отдельно былаинициированареформабюджетнойсистемыРоссийскойФедерации.Впоследствии важной частью работы по совершенствованию государственногоуправления стало также повышенное внимание к вопросам развития«электронного государства».Вданнойглавепредставленанализключевыхсодержательныхнаправлений реформ государственного сектора (реформы государственнойслужбы, реформы исполнительных органов власти, реформы бюджетногопроцесса) в соотнесении с наборами эмпирических инструментов и практикуправления, характеризующих один из трех обозначенных выше теоретическихтипов государственного управления.59§ 2.1 Опыт реформирования государственной службы в современнойРоссииВажностькадровогообеспечениягосударственногоуправлениятрадиционно не подвергалась сомнению ни в советское время, ни в новейшийпериод. Перестройка системы государственной службы в России, обусловленнаяполитическими и социальными процессами, явилась актуальным вопросомполитической повестки дня и широко обсуждалась в экспертных кругах.Первый этап реформирования, занявший начало 1990-х гг., фактическизавершилсясозданиемспециализированноговедомства,занимающимсявопросами государственной службы – Роскадры России, а также принятиемфедерального закона 1995 г.15, призванного регламентировать основныепринципы устройства государственной службы в России.

По мнению экспертов,в этот период «попытки решения проблем государственной службы былисосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственнойслужбы» [Барабашев 2013, 14], однако в условиях отсутствия четкой желаемоймодели государственной службы.Эта концептуальная проблема стала основополагающей для сферыреформированиягосударственнойслужбывсовременнойРоссии.Отечественный исследователь Г.В. Пушкарева отмечает, что важнейшая причина,сдерживающая процесс обновления системы госслужбы в России, заключается в«недооценкесоциальногоконструированияпроектированиямодернизируемойсистемыкакособойгосударственнойтехнологиислужбы»[Пушкарева 2011, 47].

По мнению автора, избранный к реформе проблемноориентированный подход не адекватен ее природе: «при таком подходе процессреформирования становится похожим на составление картинки из отдельныхразрозненных элементов с той разницей, что каждый пазл надо не простопоставить на свое место, но и придать ему требуемую форму... [а]15Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы РоссийскойФедерации», далее также ФЗ 1995 г., ФЗ «Об основах...»60государственная служба как институциональное образование не может бытьвоссоздана из отдельных “отремонтированных” элементов» [там же, 48].Обилие различных, зачастую противоречивых точек зрения и отсутствиеединого подхода к реформе и построению нового типа государственной службы(которое фактически велось по принципу от противного), привели к ситуации, вкоторой первые предпринятые шаги оказались не самыми успешными.

Роскадры,приняв урезанное в полномочиях положение, просуществовали лишь до начала1994 г. Относительно недолгая жизнь также ожидала принятый федеральныйзакон. Явившись в сущности рамочным для этой сферы, он предполагалпоследующеепринятиесогласованнойнормативнойправовойбазы,структурирующей вопросы кадров государственной службы на всей территорииРоссийской Федерации и ориентирующей их на новые, отличные от советскихпринципы. Однако в сущности кардинальной перестройки системы непроизошло.Главное отличие принятого закона от советского опыта кадровогостроительства заключалось в том, что поступление на госслужбу перестало бытьпривилегиейизбранных:юридическиустанавливалисьизакреплялисьпринципы открытости, доступности и равенства при поступлении нагосударственную службу.Для советской системы управления одним из краеугольных камней являлсяпринципноменклатуры,предоставлявшийвозможностидлязанятиягосударственных должностей исключительно представителям одноименнойсоциальной группы, к которой, как отмечал родоначальник теории «новогокласса» М.

Джилас, «можно отнести тех, кто исключительно благодарямонополии на управление получает особые привилегии и материальныепреимущества» [Джилас 1992(1957), 200]. Развивая идеи М. Джиласа, на основеопыта Советского Союза, М. Восленский отмечает, что номенклатура являлась«правящим»,«господствующимклассомсоветскогообщества»,осуществлявшим не только политическое руководство (что являлось егоосновнойфункцией),ноиуправление61материальнымпроизводством,способствуя сращиванию власти и собственности по модели феодальныхкняжеств [Восленский 1991(1984)]. К подобным аналогиям прибегают такжесовременные отечественные исследователи (О. Хлевнюк, О.В.Гаман-Голутвина)[1998].По мнению О.В.

Гаман-Голутвиной, принципы формирования элитысущественным образом изменялись на протяжении советской истории: взначительноймереименностремлениемобеспечитьмаксимальнуюэффективность правящего слоя в качестве инструмента модернизации (путемборьбы с клиентелами и ведомственными группами интересов, мерами поповышению уровня образования и омоложению правящего слоя и ограничениюего привилегий) следует объяснять события 1930-х гг. [Гаман-Голутвина 1998,292].

Вместе с тем, оставляя за скобками механизмы элитной рекрутации,выходящие за рамки данной работы, следует отметить, что применительно кбюрократии как среднему слою профессиональных управленцев был характеренпатримониальный принцип при приеме на государственную службу ипродвижении, а также создание широкой сети патрон-клиентских отношений[там же, 334].В научной литературе широко распространено мнение, что «номенклатурастремилась к передаче по наследству своих привилегий» [Шкаратан 2011, 90].Как отмечает О.В. Гаман-Голутвина, несмотря на наличие иных важных причин,в конечном счете «именно противоречие между правом распоряжения —действительнокрайнешироким,вотдельныепериодыпрактическинеограниченным — и правом владения, вернее, отсутствием такового, сталоключевым противоречием сознания советской номенклатуры, противоречия,ставшего одним из побудительных мотивов перестройки» [Гаман-Голутвина1998, 343]. В результате «этакратия с дочерним отрядом комсомольского бизнесаоткрытопревратиласьвкрупныхсобственников…Привилегированноеменьшинство стало открыто богатым, господствующим и правящим слоем,кровнозаинтересованнымвстабильностиимирномзакрепленииноменклатурно-бюрократического контроля над государством и обществом»62[Шкаратан 2011, 91].На практике искоренения господства представителей «правившего класса»- высоко сплоченной социальной группы, члены которой обладали опытом,связями и мотивацией сохранить свои позиции на государственной службе, непроизошло.

Российский опыт постсоветского развития в этом вопросе взначительно степени отстоит от опыта стран Восточной и Центральной Европы,где в наиболее явном виде эта проблема нашла свое решение в процедурахлюстрации, принятых, например, в Чехии и Польше (или в более мягком виде –в Болгарии и Албании). Примечателен в этой связи казус Словении, в которой«очищению» государственного аппарата от коррумпированных агентов прежнегорежимаспособствовал«политическогонайма»,впервуюкоторыйочередьнесмотряпрактиканатакназываемогокритикусторонниковдеполитизации госслужбы в данном случае привел к успешным результатам [см.подробнее Нисневич 2016, 41].В России же пройдя «от централизации при советской системе («властьсобственность») через упадок (номенклатурная приватизация 1987-1992 гг.) иразложение (массовая приватизация 1992-1996 гг.) к институциализации новой«власти-собственности»»?» [см.

Нуреев, Рунов 2002, 11; Плискевич 2007, 5]фактическиобразовалсяновый«административно-политическийкласс»,который, по мнению В.Г. Ледяева, и в настоящее время «является субъектомполитического господства в современной России, поскольку существующаясоциальная система и избранный курс воспроизводят выгодные для него условияжизнедеятельности, и он контролирует данный процесс, имея возможность(власть) определять стратегию общественного развития, повестку дня иключевые государственные решения» [Ледяев 2008, 92].Некоторые исследователи предполагали, чтоликвидация системыноменклатуры откроет возможности для создания в России деполитизированнойгосслужбы. Однако даже в рамках закона (не говоря о неформальных практиках)этот вопрос не был окончательно решен. Как отмечает М. Нистотская,доказательство конфронтации между двумя сторонами [за политизацию и63деполитизацию госслужбы в России] можно найти в ФЗ «Об основах…»: хотя онпровозглашал особенности гражданской службы, он также допускал некоторуюстепень политического контроля над кадровой политикой» [Nistotskaya 2009, 46].Закон 1995 г.