Диссертация (Политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации)

Федеральное государственное автономное образовательное учреждениевысшего образования «Национальный исследовательский университет«Высшая школа экономики»На правах рукописиХахунова Анна КонстантиновнаПолитико-административные практики государственного управленияв субъектах Российской Федерации23.00.02 – Политические институты, процессы и технологииДиссертация на соискание ученой степеникандидата политических наукНаучный руководитель:доктор политических наук, профессорНисневич Юлий АнатольевичМосква — 2017ОглавлениеВведение ...................................................................................................................... 3Глава 1 Современные теоретические подходы к государственномууправлению...............................................................................................................

20§ 1.1 Новое государственное управление: парадигма последней четверти ХХвека .......................................................................................................................... 20§ 1.2 Дискуссия пост-НГУ: развитие Неовеберианства ..................................... 30§ 1.3 Новое правление ........................................................................................... 40§ 1.4 Три типа управления: перспективы разделения и сосуществования ...... 52Глава 2 Реформы государственного управления в РоссийскойФедерации .................................................................................................................

56§ 2.1 Опыт реформирования государственной службы в современной России.................................................................................................................................. 60§ 2.2 Основные меры административной реформы в контексте современныхподходов к управлению ......................................................................................... 78§ 2.3 Ключевые принципы бюджетной реформы ............................................... 99§ 2.4 Проблема разобщенности реформ в сфере государственного управления................................................................................................................................

108Глава 3 Эмпирические типы государственного регионального управленияв России ................................................................................................................... 111§ 3.1 Описание эмпирической базы исследования ........................................... 111§ 3.2 Формирование эмпирических типов государственного управления врегионах Российской Федерации .......................................................................

125§ 3.3 Распространенность различных эмпирических типов государственногоуправления в регионах Российской Федерации................................................ 134Заключение ............................................................................................................. 155Приложения............................................................................................................

164Библиография ........................................................................................................ 187Список использованных источников ................................................................. 187Список использованной литературы ................................................................. 1922ВведениеАктуальность темы исследованияПонятия государства и государственного управления, несмотря наразличныетечениялидирующиеполитическойпозициигосударственноговмысли,дискурсеуправления,неизбежнополитическойобладающеесохраняютнауки.множествомсвоиКачестворазличныхинтерпретаций (от качества бюрократических процедур до непосредственныхрезультатовдеятельностиоргановвласти[Manning2014]),–вопроснепреходящей значимости для успешного существования и развития общества.Особое внимание к этой теме с последней четверти ХХ векаобуславливается масштабными процессами трансформации государственногоуправления в разных странах мира, инициированными внушительнымипеременамисоциально-экономическогоэнергетическийкризис;кризисиполитическогогосударствавсеобщегохарактера:благосостояния;окончание коммунистического правления в странах Центральной, ВосточнойЕвропы и в России; появление феномена развивающего государства и быстрыйрост «азиатских тигров»; стремительное развитие цифровых технологий и др.

Впоследние тридцать лет, как справедливо заметил К. Худ, «государственноеуправление становилось более интернациональным и как явление, и как предметисследования» [Hood 1989, 347 – 348].Ключевой характеристикой данного периода явилось общее стремление ксовершенствованию государственного управления, своего рода «усталость» отпрежних неэффективных институциональных структур. Вместе с тем,направлениеизмененийнебылоединым,какминимумвсилуинституциональных причин.Развитие новых принципов и технологий управления в разных странахвызвало к жизни активный рост новых концептуальных подходов к описанию иобъяснению происходящих в государственном секторе трансформаций.Подобноетеоретическоеиэмпирическоемногообразиеобуславливаетнеобходимость комплексного и систематического подхода к анализу уникальной3конфигурацииполитико-административныхпрактикгосударственногоуправления каждой территории (государства или региона).Для политической науки тема государственного управления и егореформирования представляет, кроме того, особый интерес, посколькуреорганизация государственного аппарата является политической задачей.Амбивалентностьпозициибюрократов(каксубъектаиобъектареформирования), а также главенствующая роль политической воли какдвижущегомотивагосударственныхпреобразованийобеспечиваютнеослабевающее внимание исследователей к этим вопросам.Важно также отметить, что поскольку значительную роль в историиреформированиягосударственногоуправлениявРоссиисыгралиинституциональные заимствования, анализ успешности их внедрения, включаястепень согласованности с принятыми нормами, особо актуален для принятиядальнейших политико-управленческих решений [cм., напр., Randma-Liiv 2009;Bercu 2012].ВРоссийскойФедерацииреформыгосударственногосектора,инициированные в начале 1990-х гг., фактически продолжаются до настоящеговремени.

Новые проекты в сфере реформирования государственного секторарегулярно возникают как в среде академического и экспертного сообщества, таки в непосредственной практике управления. Вместе с тем, оценка эффективностипринятых мер зачастую отсутствует или не имеет ожидаемых последствий. Вэтойсвязинеобходимопроведениекомплексногоанализаполитико-административных практик государственного управления в соотнесении собусловленнымиподходамикмировымопытомгосударственномутеоретическимиконцептуальнымименеджменту.Фрагментарностьадминистративных преобразований в Российской Федерации дополнительнообуславливает необходимость систематического подхода к анализу реформ вэтой сфере.При этом анализ политико-административных практик государственногоуправления на региональном уровне позволяет учитывать значимые особенности4развития различных территорий страны.

Как отмечают исследователи,региональные различия в не меньшей степени, чем страновые, оказываютвлияние на формирование административных систем в рамках одногофедеративного государства [см. напр., Charron, Dijkstra, and Lapuente 2015], азачастую играют более значимую роль, нежели общенациональные факторы[Gennaioli et al 2013].

При этом, исследования на уровне государств могут бытьподвержены так называемым “общестрановым смещениям”, или “whole-nationbias” [Rokkan 1970], в то время как кросс-региональный анализ лишен подобногонедостатка. Ценность анализа на субнациональном уровне обуславливается,кроме того, необходимостью проверки теорий на новых эмпирических массивах,расширяющих возможности получения устойчивых и достоверных результатовв общественных науках [см. Nistotskaya et al 2015, 4].Географические размеры и принципы административно-территориальногоустройства России, равно как и особенности исторического развития субъектовФедерации, также обуславливают актуальность изучения региональныхразличийвполитико-административныхпрактикахгосударственногоуправления.Проблема, объект и предмет исследованияПроблема настоящего исследования заключается в аналитической инаучно-практической неопределенности заимствованных из мирового опытауправления различных политико-административных практик государственногоуправления, реализуемых в регионах Российской Федерации, но не получившихсистематического осмысления в рамках актуальных концептуальных подходов кгосударственномууправлению.Учитываячастыеинституциональныезаимствования на общенациональном уровне в новейший период, с однойстороны, имногообразие индивидуального историческогонаследия иобъективных характеристик каждого региона – с другой, целесообразнымпредставляется изучение вариативности политико-административных практикрегиональногогосударственногоуправлениямирового научного и практического опыта.5в контексте накопленногоОбъектом исследования являются политико-административные практикигосударственного управления в субъектах Российской Федерации, а предметом– вариативность этих практик в соотнесении с современными концептуальнымиподходами к реорганизации систем государственного управления.Цель и задачи исследованияЦель диссертационной работы состоит в определении институциональныхразличий и типологизации на их основе политико-административных практикгосударственного управления в регионах Российской Федерации в соотнесениис ключевыми современными концептуальными подходами и мировой практикойреформирования государственного управления.Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующихзадач, обуславливающих структуру работы:- определить и проанализировать ключевые теоретические типыгосударственного управления: Новое государственное управление (New PublicManagement),Неовеберианство(Neoweberianism)иНовоеправление(Governance);- выделить наборы конкретных эмпирически выявляемых практик длякаждого из данных подходов к государственному управлению, пригодные дляпроведения анализа на эмпирическом уровне;-определитьинституциональныеусловия,задающиерамкиреформирования государственного сектора в Российской Федерации, искорректировать обозначенные наборы конкретных эмпирически выявляемыхпрактик для российского контекста с учетом ключевых инструментов реформ;- проанализировать целесообразность выделения различных наборовэмпирических практик в регионах России;- выявить и проанализировать связь между степенью распространенностиобозначенных наборов эмпирически выявляемых практик управления вразличных регионах страны и уровнем их социально-экономического развития.6Гипотеза исследованияИсследовательская гипотеза состоит в том, что при реализацииполитико-административных практик государственного управления властисубъектов Российской Федерации используют различные, но в достаточной мереустойчиво типологизируемые наборы эмпирически выделяемых практик такихобусловленныхмировымопытомнаукиипрактикиподходовкгосударственному управлению как Неовеберианство, Новое государственноеуправление, Новое правление.Методологические основы исследованияМетодологическая основа настоящего исследования – историческийнеоинституционализм – парадигма, в центре внимания которой находится анализгосударства и «институтов как структур» [Патрушев 2006, 27], а также «рольинституционального выбора, совершенного раньше в историческом прошлом»[Питерс 1999, 223].

При этом в настоящей работе сделан акцент на изучениепоследствий на региональном уровне институционального выбора, сделанного вотношении реорганизации государственного управления на федеральномуровне.Приэтомнеоинституциональныйподходканализусферыгосударственного управления позволяет учитывать не только формальныеинституты, но и неформальные практики.В работе предпринята попытка типологического анализа политикоадминистративных практик государственного управления в регионах РФ,включающего теоретический и эмпирический уровни.