Диссертация (Политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации), страница 12

вводил три категории государственных должностей.Категория «А» включала государственные должности, непосредственноперечисленные в Конституции Российской Федерации. Их подробный переченьбыл закреплен Указом Президента от 11 января 1995 г. № 32.Категорию «Б» составляли лица, замещающие должности по обеспечениюдеятельности чиновников категории «А» (лиц, избранных или назначенных надолжности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законами).Реестр должностей категории «Б» на федеральном уровне был также оформленУказом Президента от 11 января 1995 г. № 33 с рекомендацией субъектам РФпринять соответствующие акты на региональном уровне: первоначальноуказанные должности включали в себя руководителей секретариатов ипомощников (советников) должностных лиц категории «А», в 2000 г.

список былсущественно уточнен и расширен (утратил силу в 2006 г.). Наконец, категория«В» содержала государственных служащих, нанятых для непосредственногоисполнения и обеспечения полномочий государственных органов, и не быласвязана политическими ограничениями.При этом, закон однозначно увязывал срок полномочий чиновниковкатегории «Б» со временем исполнения обязанностей их непосредственныхруководителей (категории «А»).Формально данная схема являлась отражением веберианского взгляда наидеальное устройство бюрократии: помимо жесткого нормативного разделенияполитиков и чиновников, она предполагает разделение второй группы на«политических чиновников» (или в терминологии М. Краснова, «политическихназначенцев») и чиновников-«специалистов» («карьерных чиновников») [Вебер1990(1919), 660; Краснов 2007, 198].Вместе с тем, несмотря на то что трудовое законодательство допускало64возможность увольнения по иным, не перечисленным в законе причинам16,отсутствие прописанного механизма расторжения контракта с государственнымслужащим приводило к различным юридическим коллизиям.

При этом какотмечает авторитетный отечественный специалист М. Краснов, позиция«карьерных чиновников» не была гарантированной и могла быть подверженаизменениям политического курса [Краснов 2002].Таким образом, веберианские принципы (разделение политиков ичиновников, стабильность службы специалистов), нормативно закрепленные, напрактике не были реализованы в полной мере. Кроме того, с принятием новогозаконодательства (ФЗ «О системе государственной службы российскойФедерации» 2003 г. и ФЗ «О государственной гражданской службе» 2004 г.)17вопрос деполитизации государственной службы претерпел существенныеизменения: первоначально из закона 1995 г.

было изъято положение о категории«А», а позже упразднение понятия данных категорий привело к смешению«политических назначенцев» и чиновников-«специалистов» в единую группугосударственных служащих. Как отметил отечественный исследователь Н.П.Медведев,«проблемаопределенияполитико-административноговзаимодействия выдвинулась на первый план как одна из наиболее сложныхсоставляющих переходного процесса, поскольку [потребовала] изменения своихпозиций и понимания своей роли как от политиков, так и от государственныхслужащих» [Медведев 2003, 6].Отрицание вновь принятым законом политической лояльности иответственности отдельных групп государственных служащих (должностикатегории «Б) по отношению к своим непосредственным руководителям можнорассматривать как попытку формализации указанных отношений, учитываятакжепринятыенормыобобязательностиконкурсногонайманагосударственную службу.

В таком случае несмотря на это отступление отДо принятия соответствующих федеральных законов порядок увольнения государственных служащихрегулировался ст. 25 Закона 1995 г., а также законодательством Российской Федерации о труде [Кодекс 1971]17Далее — закон 2003 г и ФЗ о госслужбе, закон 2004 г. соответственно1665классических работ М. Вебера, данную меру следует охарактеризовать какпринятую в русле Неовеберианства. С другой стороны, отрицание этого факта неозначает его отсутствие в реальной практике управления, что, несомненно,подрывает неовеберианские основания реформы. Существование в реальнойполитико-административнойпрактикеразличныхгруппуправленцев:политиков, бюрократов, политических назначенцев – нормальная ситуация,фиксируемая исследователями в разных странах и разных политикоадминистративных устройствах. По мнению Г.В.

Пушкаревой, например,необходимо не только не нивелировать искусственно различия между группами,но, напротив, применять строго «дифференцированный подход» в отношениисистем их мотивации [Пушкарева 2010, 29-32].С первых принятых мер новая нормативная правовая база России огосслужбе подчеркивала «равный доступ к федеральной государственной службев соответствии с их [прим. - кандидатов] способностями и профессиональнойподготовкой»[Указ1996]иосновывалапроцесспоступлениянагосударственную службу и ее прохождения на приоритете профессиональныхкачеств претендентов. Особо подчеркивалась возможность самоинициативыучастия в конкурсе на замещение вакантной должности.

Также устанавливаласьнеобходимость участия в конкурсных комиссиях независимых экспертов, однаконе конкретизировалось их число. Более того, сама процедура конкурсовоказалась прописана в общем виде: допускалось широкое многообразие формпроведения конкурсных процедур (вплоть до написания рефератов на заданныетемы), вместе с тем сохранялась существенная сфера усмотрения иотсутствовали четкие критерии их проведения, существенная роль отводиласьруководителям государственного органа и консультациям с Советом по вопросамгосударственной службы при Президенте Российской Федерации.Декларация принципов профессионализма, внедрение системы конкурсовкак равных испытаний для всех кандидатов на замещение должностейгосслужбы, а также особое внимание к возрождению и созданию новыхспециализированныхобразовательных66учрежденийповопросамгосударственной службы – явные предвестники веберианского подхода куправлению кадрами.Вместе с тем, принятие подобной нормативной базы с отсутствующейспецификацией процедур может быть, с одной стороны, обусловленорамочностью, высоким юридическим уровнем нормативного акта, а с другой –предполагатьпредоставлениебольшейавтономиинепосредственномуработодателю в вопросах определения подходящих кандидатов.

Последнее всвою очередь может свидетельствовать как о возврате к советскому опытупатронажной кадровой системы, так и к переходу госслужбы на принципыНового государственного управления.Закон 1995 г. явился первым фундаментальным нормативным актом осовременной российской госслужбе и первой значимой вехой ее развития.Отметив основные новые направления и приоритеты, данный акт, однако, неознаменовал собой радикальный разрыв с предшествующим опытом: в немоткрытость и реформаторский подход сочетались с тем, что А.В. Оболонскийназывает «негативной, корпоративисткой стороной» и даже «элементамиконтрреформы», проявившейся, например, в «фактическом возрождении (еще ив усложненном виде) архаичной Табели о рангах, за отмену которой шла борьбаеще в XIX столетии» [Оболонский 2004].

Федеральный закон 1995 г.декларировал намерения отказаться от прежней, советской системы работы,однако нуждался в логическом завершении и доработке.Попыткой восполнить пробелы правового регулирования и уточнитьстратегию развития государственной службы в России явилось принятиеКонцепции реформирования системы государственной службы РоссийскойФедерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. (далее —Концепция 2001 г.). Концепция 2001 г. еще раз подтвердила и расширилаперечень принципов и ценностей, на которых зиждется современная российскаягосслужба: единство службы всех уровней, законность, гласность, открытость,гарантированность, равенство к доступу, защищенность, профессионализм икомпетентность, нацеленность на служение интересам общества [Концепция672001].Примечательно, что профессионализм и компетентность государственныхслужащих; законность, единство и равенство кандидатов вновь названыключевыми принципами организации государственной службы в федеральномзаконе 2003 года.

Федеральный закон 2003 г., проект которого был подготовленМинистерством труда РФ, был призван существенно реформировать сферугосударственной службы, однако в действительности не произвел ожидаемогопереворота,воппозиционнорезультатенастроенногополитико-административногоМинистерстваэкономическогопроигрышаразвитияиторговли18.Принятый спустя год федеральный закон о государственной гражданскойслужбе также провозглашает принцип стабильности и гарантированности какосновополагающие для системы государственной гражданской службы в России.Следует отметить, что по данным отечественного эксперта О.В. Крыштановской,в это время действительно «укреплялась государственная служба, а госслужащиеполучили серьезное повышение зарплаты и новые привилегии… ощутилистабильность и уверенность в завтрашнем дне» [Крыштановская 2005, 211].Отдельная глава нового закона о госслужбе была посвящена проблемеразрешения индивидуальных служебных споров и защищенности трудовых правслужащего.