Диссертация (Политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации), страница 13

Первостепенная важность таких принципов, как профессионализм исоответствующие компетенции, а также гарантированность службы явнымобразомотсылаютисследователякключевымхарактеристикамНеовеберианства.Первая федеральная целевая программа, посвященная реформированиюгосударственной службы (2003 — 2005 гг.), также в русле неовеберианскойтрадиции в качестве ключевой подчеркивает проблему продолжающейгосподствовать важности личных связей и личного отношения руководства кслужащим, отмечает проблему утраты прежних норм морали, регулировавших18О ситуации принятия законопроекта см. подробнее [Nistotskaya 2009, 87 – 88]68поведение чиновников [Указ 2002].Отдельного внимания заслуживает институт кадрового резерва, понятиекоторого появилось уже в первом федеральном законе о госслужбе в России.Понятие «кадрового резерва» предполагает формирование профессиональнойгруппы служащих, готовых при необходимости пополнить ряды бюрократов иобладающих заранее формально оцененными высокими профессиональнымикомпетенциями.

Вместе с тем, в условиях фактического господствующего«патронажного» опыта формирования госслужбы, система кадрового резерва,особенно в регионах, быстро превратилась в инструмент недобросовестнойконкуренции, через который на госслужбу попадали кандидаты, на практике непроходившие равных для всех конкурсных испытаний [см. подробнее Nistotskaya2009, 78].В июле 2008 г. президент Д. Медведев предложил вновь обратить вниманиена проблему кадрового резерва, заявив «о необходимости создания целостнойсистемы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в стране»[Медведев 2008], и в августе подписал Указ «О создании комиссии поформированию и подготовке резерва управленческих кадров» [Указ №12522008].

По мнению О.В. Крыштановской, целью кадрового резерва, создаваемогоД. Медведевым, действительно явилось «изменение баланса от лояльности кпрофессионализму» [цит. по Чернега и Хамраев 2008, 3]. Однако действенностьпринятых мер, несмотря на нормативную ориентированность государства напрофессионализм и компетентность, неочевидна: значительную роль попрежнему продолжают играть личные, а в редких случаях и политические связипретендентов.Стремление к качественному государственному управлению в частиформирования корпуса государственных служащих проявилось также в явномвключении в закон 2004 г.

принципа беспристрастности, фактическипроизошедшем лишь в 2013 г. Вне зависимости от того считать ли эту нормуимманентно присущим качественному государственному управлению правилом(как полагает, например, Б. Ротстайн [Rothstein 2013, 29; Rothstein and Teorell692012], или отсылкой к веберианским принципам, упоминание этого требования взаконе свидетельствует о процессе совершенствовании сферы государственнойслужбы. Изначально в законе не было прямого требования о соблюдениипринципа беспристрастности, хотя оно просматривалось через возможности дляурегулирования конфликта интересов, и требования «не оказывать предпочтениякаким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональнымили социальным группам, организациям и гражданам» [ФЗ №79 2004].

Поправки2013г.специальнымобразомуточнилиобязанностьгосслужащего«обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим июридическим лицам, не оказывать предпочтение каким-либо общественным илирелигиозным объединениям, профессиональным или социальным группам,гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении такихобъединений, групп, граждан и организаций» [ФЗ №284 2013].Таким образом, формально-правовой анализ оставляет впечатлениеорганизации государственной службы в России в духе Неовеберианства. Однаконельзя не отметить два важных момента: первый – инкорпорация иных (неорганичных для данного типа) элементов, второй – искажения, порожденныереальной политико-административной практикой.Рассмотрим первое, а именно – новые принципы, установленныефедеральнымзаконодательствомивыходящиезарамкиконцепцииНеовеберианства.ПовторяяклассическиепринципыМ.Вебераорациональнойбюрократической машине, Неовеберианство поддерживает разграничение междуполитиками, принимающими решения, и бюрократами, их исполняющими.Вместе с тем одна из норм нового законодательства явно нарушает эту жесткуюдихотомию, давая бюрократам право не исполнять законы и вмешиваться впринятые решения.

Более того, обязывает их к этому в определенных случаях, аименно при получении неправомерного поручения от начальника, давая такимобразом определенные возможности усмотрения бюрократам (ст. 15, п. 2, закон2004 г.). Подобный принцип взаимного контроля предполагается скорее в рамках70Нового государственного управления, которая предполагает определеннуюстепень свободы бюрократов в принятии оперативных решений.Кроме того, во всех российских нормативных актах о современнойгосударственной службе есть отдельные мало проработанные требования,которые целесообразно объединить под зонтичным понятием – попыткивнедрения элементов НГУ в систему работы госслужбы.В первую очередь, это разнообразные системы измерения эффективности,аттестацийиключевыхпоказателейрезультативностидеятельностигосслужащих, связанные с понятием управления по результатам (performancemanagement).

Надо отметить, что данная тема является в недостаточной степенирегламентированной, однако упоминается в подавляющем большинстве актов огосслужбе. Более того, явно заметен рост числа упоминаний в каждом новомпоследующем акте, предположительно, по мере знакомства с актуальнымзарубежным опытом.Так, в законе 1995 г. аттестация упоминается только в связи с решениемвопроса о квалификационном разряде, а также «для определения уровняпрофессиональной подготовки и соответствия государственного служащегозанимаемой государственной должности государственной службы» [ФЗ №1191995].

Механизмы и технологии ее проведения, а также санкции в случаенепрохождения аттестации не регламентированы.В соответствии с Концепцией 2001 г. предполагалось, что «припрохождениигосударственнымслужащимгосударственнойслужбыосуществляется оценка его деятельности, в том числе в целях определения егосоответствия замещаемой должности государственной службы, перспективдолжностного (служебного) и профессионального роста», а квалификация иэффективность деятельности государственного служащего влияют на егоденежное содержание.

В документах, таким образом, налицо внедрение одногоиз важнейших принципов НГУ – системы оплаты труда по результатам ("pay forperformance"). Более того, в Концепции 2001 буквально декларируется внедрениеэтой практики: «апробируются механизмы, непосредственно связывающие71уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельностигосударственных гражданских служащих, подразделения и государственногооргана в целом» [Концепция 2001].Кроме того, в Концепции четко прописаны возможности заключениясрочных контрактов для руководителей на внеконкурсной основе.

Учитывая тотфакт, что оплата труда, в соответствии с Концепцией, также должна бытьпоставленавпрямуюзависимостьотэффективностиихработы(«разрабатываются особые механизмы оценки деятельности руководителей,заместителейруководителейгосударственныхорганов,оказывающихгосударственные услуги, в зависимости от достигнутых результатов на основекраткосрочных служебных контрактов» [там же]), данная практика фактическиповторяет опыт государств-передовиков НГУ, в частности Новой Зеландии.Также в Концепции подчеркивается необходимость разработки «системыпоказателей планирования и критериев оценки деятельности государственныхорганов, ориентированных на повышение ее эффективности и выраженных повозможности в количественной форме», связанные с этим попытки перехода отзатратного к сметному принципу финансирования.

В Концепции прямо заявленорасширение «права руководителей федеральных государственных органов поперераспределению финансовых средств между направлениями расходов насодержание этих органов, по формированию и использованию фонда оплатыслужебной деятельности в государственном органе», что подразумеваетвозникновение и создание условий для применения дискреционной властируководителей, а также финансовых стимуляций работников на основе качествавыполнения ими своих обязанностей.Одно из последних нововведений в данной области — разработка ивнедрение системы ключевых показателей эффективности (Key PerformanceIndicators, KPI) деятельности государственных служащих.

Важнейшими целямивнедрения подобных систем показателей является повышение мотивациисотрудников государственных органов добросовестно и эффективно выполнятьвозложенные на них обязанности, в том числе посредством финансовой72стимуляции. В этой связи важно отметить «программное заявление» ПрезидентаВ. Путина, выраженное в так называемых «майских указах» 2012 г.: всоответствии с текстом документа, необходимо «установление особого порядкаоплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости отдостижения показателей результативности профессиональной служебнойдеятельности,атакжеединогоподходакосуществлениювыплатыгосударственным гражданским служащим премий за выполнение особо важныхи сложных заданий по результатам работы; применение системы комплекснойоценки деятельности государственных гражданских служащих с использованиемключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности,в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ»[Указ №601 2012].Подобные практики оценки появились в отдельных ведомствах ирегионах19 и в настоящее время имеют значительные различия в методологиипостроения оценок, целях и формате их применения.

Многообразие подходовпроявляется в различиях как в объекте оценки (рядовых служащих,руководителей подразделений, подразделений в целом, отдельных ведомств), таки в ее предмете (показатели процесса, конечного результата, общего эффекта),методологии построения (например, на основе американского опыта — заданияцелей внутри ведомств, увязанных с целями общенационального масштаба«наверх» и целями структурных подразделений «вниз» [см.

подробнее Хахунова2015, 51 – 52]) и иных параметрах.На федеральном уровне в настоящее время наиболее заметен проектоценки эффективности деятельности руководителей федеральных ведомств ирегионовпоулучшениюусловийдляведенияпредпринимательскойдеятельности [Указ №1276 2012]. Однако опубликованная методика непредполагает ни поощрений, ни санкций в отношении выделившихся ведомствили регионов, ни личной ответственности их руководителей.19О примерах см. подробнее [Клищ 2008]73Отдельно освещается важность такой широко используемой в рамках НГУпрактики, как аутсорсинг: «обеспечивается развитие контрактных отношениймежду государственными органами и государственными учреждениями иорганизациями при делегировании этим учреждениям и организациям функций,не связанных с государственным управлением» [Концепция 2001].Закрепленнаянормативновозможностьне проводить конкурсныеиспытания в случае с группами должностей и отдельными государственнымислужащими, занимающими руководящие позиции, является нарушением чистогопринципа меритократии, однако не сводит автоматически систему набора ипродвижения госслужащих к патронажной системе.

Как было описано выше,подобное ограничение меритократического принципа применимо и оправданноспозицииновогогосударственногоуправления,посколькуноситтехнологически-политический характер в том отношении, что на должностьможет быть оперативно (что бывает крайне важно) принят кандидат, имеющийпо версии руководителя (политика) идеальные характеристики для занятиядолжности. При этом подобное назначение происходит в форме срочногоконтракта, когда в теории и его руководитель, и нанятый служащийсамостоятельно несут ответственность на основе результатов работы последнего(выраженных, как правило, в количественных показателях).Однако реальная российская политическая и управленческая практика (издесь мы переходим ко второму важному моменту, отмеченному выше) вноситсвои коррективы.Во-первых, никаких правовым образом закрепленных последствий припринятии на службу подобных кандидатов для абстрактного руководителя несуществует.