Диссертация (Политико-административные практики государственного управления в субъектах Российской Федерации), страница 6

Тейлора6.Вдействительностизаимствованныхизвнедрениюнепосредственныхбизнес-средыпредшествуютинструментов,важныепринципы,организующие данный тип: «идея соревновательности во всех ее проявлениях(междуведомствами,госслужащими),агентствами,эффективностиорганизациями(работывсехразныхорганизацийсекторов,икаждогосотрудника, системы в целом), внимания к результатам, удовлетворенностиклиента, гибкости в принятии решений (в кадровых или любых иных вопросах)»[Нисневич, Хахунова 2015, 78].Средиконкретныхполитико-административныхпрактикгосударственного управления, имеющих основания в бизнес-сфере и задающихключевое инструментальное ядро НГУ, необходимо выделить следующие: «оценка результатов (политик, программ, служащих), включающая в себярационализированные формальные этапы постановки конкретных целейдеятельности, задач и целевых индикаторов, анализа достигнутыхпоказателей и оценки эффективности работы в целом с последующейкорректировкой планов реализации программ (поощрения или наказаниясотрудников); проведениеразличныхконкурсныхпроцедур,стимулированиесостязательности в процессе распределения бюджета (конкурсы для6См.

“Taylorism with computers” в [Hood 1989, 350], “Neo-Taylorism” в [Pollitt 1990, 56] и др.28ведомств, для структурных подразделений, для региональных структур,для организаций, претендующих на государственные заказы и пр.); специальные служебные контракты с внедрением принципа «оплаты-порезультатам» («pay for performance»), а также срочные контракты,заключаемые с руководителями ведомств и жесткими наборами целевыхпоказателей, достижение которых определяет нахождение в должности; относительная степень автономии и гибкости линейных менеджеров нагосударственной службе при принятии оперативных решений; практики аутсорсинга (отдельно стоит отметить, что не только идеи избизнес-сферы определяют природу НГУ, но и непосредственное широкоеучастие бизнес-агентов является важной, хотя и не уникальной чертой)7; стандартизация деятельности (предоставления государственных услуг),внедрение четких стандартов и регламентов работы; оценкаудовлетворенностиклиентов(граждан)предоставляемымиуслугами» [Нисневич, Хахунова 2015, 81].Важная часть этих практик НГУ, заимствованных из сферы бизнеса,связаны с управлением производительностью (performance management),которую Б.Г.

Питерс считает основой второй волны реформ [Peters 2010, 335].Развитие различных практик оценки результатов работы (внешний и внутреннийаудит, программы «оценки по 360 градусам», развитие практик бенчмаркинга нагосслужбе) и управления по этим результатам характеризует важнейшиепринципы НГУ.Также велика роль бизнес-организаций в модели «нового правления», однако в ней в целом велика рольнегосударственных акторов729§ 1.2 Дискуссия пост-НГУ: развитие НеовеберианстваНовое государственное управление к концу ХХ века, казалось бы,завоевало весь мир.

Однако, как афористично заметили У. Данн и Д. Миллер, «поиронии судьбы, пока адвокаты НГУ продолжали призывать к концубюрократии… критики начали призывать к замещению НГУ тем, что можнорассматривать как его вечного заклятого врага, Неовеберианского государства»[Dunn and Miller 2007, 345 – 346].Как справедливо отмечают авторы, «концепция Неовеберианскогогосударства» началась как «антитеория» [Ibid, 346]: в значительной степени онаконцентрироваласьирослаизнедостатковНовогогосударственногоуправления.

Парадоксально, но при всей «неуловимости», «концептуальнойразмытости» и «неоднозначности» термина Новое государственное управление,именно этот концептуальный подход все же является наиболее определенным,по крайней мере в том отношении, что большинство современных исследованийв сфере государственного управления отталкиваются от НГУ, независимо от тогоявляются ли они его сторонниками или, наоборот, противниками.В рамках критической реакции на Новое государственное управление(реакции со стороны как академического сообщества, так общественного мненияи практиков политико-управленческой сферы) «с самого начала 2000-х гг.активно возникали различные новые идеи подходов к государственномууправлению и его реформированию» [Нисневич, Хахунова 2015, 82].Несомненно, критика концептуального подхода НГУ велась и раньше – в 1990-хгг., однако оформленность в виде концепций эти критические положения сталипринимать в 2000-х гг.Основные критические положения в адрес Нового государственногоуправления «состояли в умалении роли гражданина, «превращении его впотребителя», лишении его права влиять на политическую повестку дня»[Бочарова 2012, 8].

Новое государственное управление «провозглашалопринципиально новый статус: гражданин – клиент, однако критики указывали на30ограниченность этого положения: клиент вынужден приобретать то, что емупредлагают, имея ограниченныйвыбориникакне влияяна негонепосредственно, гражданин же в отличие от клиента определяет, что емудолжно предлагать государство» [Нисневич, Хахунова 2015, 83]. Таким образом,«на первый план выступила проблема подотчетности государства гражданам»[там же]. НГУ обвинялось также в разрушении истинных демократическихценностейгражданскогоучастия,принципасообщества(community),положительного образа госслужбы и ее традиционной этики8, резкого сниженияее престижа в обществе, а следовательно, и уровня профессионализмагосслужащих [см.

подробнее Бочарова 2012, 8].Принцип соревновательности в работе государственных органов властиявился наиболее уязвимым для критики. Г.Т. Аллисон еще в конце 1960-х гг.указал на риски ведомственных войн и соревнований, эту же мысль развиваетБ.Г.Питерс:«этоограничиваетвнутреннююнепротиворечивостьисогласованность действий правительства… бюрократия, выступает не какинтегрированный инструмент общества, а скорее как набор субправительств,каждое из которых обслуживает интересы клиентел, имеющих решающеезначение в политической игре на выживание».

Б.Г. Питерс указывает также надополнительные риски, связанные с «ростом размера правительства и тем, какэто отражается на государственных расходах» [Peters 2010, 203; см. Нисневич,Хахунова, 2015, 82-83].Поставлена под вопрос оказалась непосредственная связь междураспространением практики аутсорсинга и повышением эффективностидеятельности государственных органов. Убедительные доказательства в пользуданногоутверждениябылинемногочисленны,ктомуже,уступалисвидетельствам «разрушения основ бюрократической службы, девальвацииОтечественный эксперт Ю.В. Ирхин особо отмечает, что «разработка и совершенствование этическихстандартов стали неотъемлемой составляющей реформ государственной службы конца XX – начала XXI вв.»[Ирхин 2011, 94]831карьеры госслужащих, потери ее имиджа, обесценивания идей кадровойслужбы» [Нисневич, Хахунова 2015, 83].На данном этапе «важно верно определить типы управления, которыеимеет смысл концептуализировать как различные, поскольку на волне критикиНГУ возникло множество идей и критических замечаний, разнящихся лишьнюансами смыслов и авторскими названиями.

Представляется возможным ицелесообразным разделить все множество появившихся теорий на два блока, дваконцептуальных подхода» [Нисневич, Хахунова 2015, 83], объединяющихразличные теории, появившиеся на основе критики НГУ, но развившиеся в двамощных направления современной государственной мысли.Сущность первого подхода наиболее явно представлена в коллективномтруде К. Дальстрома, Б.Г. Питерса и Ю. Пьерра: «многие исследователизамечают в последнее время систематические запросы со стороны Центра навозвращение своих управляющих способностей», «эти процессы могут иметьразличные названия («президенциализация» Погунтке, «ребюрократизация»Олсена, Неовеберианство Поллита и Буккарта, пост-НГУ Кристенсена иЛагрида), и вместе с тем единую, общую природу» [Dahlström et al.

2011, 263; см.Нисневич, Хахунова 2015, 83]. Поллит и Буккарт дали название этому терминуво втором издании своей работы «Реформа государственного сектора:сравнительный анализ» 2004 г. (первое издание вышло в 2000 г.) и продолжилиприменение и анализ этого термина (идеи) в третьем издании своей книги,однако предпосылки к возникновению подобной теории были заложены ранее.Известный американский ученый Л. Линн особо подчеркивает, что«термин «Неовеберианский» используется в литературе по политической науке,социологии и государственному управлению как минимум с 1970-х гг.» [Lynn2008, 20]. Однако речь в данном случае идет не столько о самостоятельнойпарадигме государственного управления, сколько об изучении непосредственномашины государственного аппарата, устройства и системы государственныхорганов, или властных отношений (то есть проблемы соотношения политиковбюрократов), или инструментальной рациональности как характеристики32бюрократа, или об историческом взгляде на данные вопросы.

Таким образом,данное понимание термина Неовеберианство является принадлежностью непрактико-ориентированной, но нормативной теории, характеризующейсявысокой ступенью абстракции.Вместе с тем понимание термина, предложенное Поллиттом и Буккартом,и развитое другими современными исследователями, отсылает непосредственнок процессам и инструментам управления, новым по отношению к классическойадминистрации, но наследующим ее идейные принципы. По мнению Ю. Пьерраи Б.

Ротстайна, Неовеберианизм – это своего рода реинкарнация Веберовскихпринципов устройства бюрократии в новых условиях, а кроме того, оптимальноерешение проблемы транзакционных издержек для взаимодействия граждан ибюрократии и доверия к общественным институтам [Pierre and Rothstein 2008].ПодобноепониманиетерминаНеовеберианствоимеетсвоимнепосредственным началом работу Г. Миллера, показавшего, что «современнаябюрократическая машина есть решение проблемы коллективного действия вмасштабах государства», «инструмент надежной гарантии (credible commitment)– такой, который может улучшить и действительно улучшает экономическуюдеятельность демократических государств» [Miller 2000, 314, 318, см.

Нисневич,Хахунова 2015, 83-84]. Г. Миллер убедительно продемонстрировал, что«бюрократы, обеспеченные «полезным мифом о политико-административнойдихотомииизащищающейидеологиейоценностнонейтральной,профессиональной компетенции – лучшее средство против подрывающегоэффективность рентоориентированного поведения политиков; формализация ирутинизация бюрократического поведения посредством создания стандартныхоперациональных процедур и иных правил удерживает эгоистические мотивыполитиков и заставляет государственную машину в целом придерживатьсязаранее определенных программ, не отклоняясь от заявленного курса» [Miller2000, 314, 318, см.