Диссертация (Совет национальной безопасности как элемент механизма принятия внешнеполитических решений в США), страница 12

Таким образом, можно констатировать, что отсутствие единой теории, которая бы могла применяться для анализа внешней политики государств на международной арене, является скорее негативным фактором, влияющим на процесс познания международных отношений. Однако этот факт также является (вероятно, единственно возможной) данностью и в обозримой перспективе останется константой для современной науки о международных отношениях. Нельзя не согласиться с Дж. Снайдером в его утверждении о том, что «каждая из преобладающих в настоящее время теорий не сумела достичь этой цели (объяснить, как функционирует международная политика — Авт.), Один из основных вкладов, который может сделать теория международных отношений,— это не предсказание будущего, а предоставление лексикона и концептуальной структуры, чтобы задать жесткие вопросы тем, кто думает, что изменять мир легко»'.

Теории необходимы, чтобы придать смысл массиву информации. При этом теория и практика тесно взаимосвязаны, и эта связь двусторонняя, «Все ' Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации В. В. Путиныы 30 ноября 201б г.). Ь(! //и!язв (пм пьТогс1 п о!1с /пена/- / вяе! и 1(я)(ег/сК14оп!с)Е02взт/соп! ш/! 2542248 (Доступно 29.09.2018). Интервью Владимира Путина французской газете 1.е иваго. 31 лиш 2017 г.

1(((:/Л-.гепйп.п(/ез спй/ геяЫсШ/пезтя/54638 (Доступно 29.09.2018). ' Снайдер Дж. Один мир — конкурирующие теории. С. 70. 47 используют теории, знают они об этом или нет [...1»'. Однако нельзя не заметить, что вклад теоретиков в политическую практику остается незначительным. «Разрыв» между наукой и политикой чаще всего объясняется об!цими и абстрактными понятиями ключевых теоретических трудов; неактуальностью для принятия значимых решений; их «ограниченной объяснительной силой»; несовпадением целей и задач теоретиков и практиков.

Традиции академического сообщества также дистанцировали работы исследователей от потребностей политиков'. Это лишь одна из многих проблем, которую предстоит разрешить. Принимая во внимание предмет и специфику работы, данное диссертационное исследование строится с учетом государственноцентристских теорий внешней политики, с акцентом на подходах, изучающих историю внешней политики и принятие внешнеполитических решений.

1.2. Внешнеполитические механизмы в принятии решений в сфере внешней политики Проблема изучения внешнеполитических механизмов акторов международных отношений является такой же сложной, как и попытки описать внешнюю политику одной теорией. «Библиотека» обобщающих работ на данную тему на «языках международного общения» компактна.

Хотя ряд работ на эту тему и был издан, они чаще всего представлены в формате статей или глав в учебных пособиях-'. Автор данного исследования считает необходимым отметить несколько закономерностей в этой связи. Во-первых, термин «внешнеполитический механизм» в таком виде в англоязычной литературе не используется. Фраза «бес!8!оп-1па1апд и!ес!)ап18п>» и ее вариации, хотя и встречаются в зарубежных исследованиях, являются скорее переводческой калькой. Куда более общепринятым с точки зрения ' Уолт С. Международные отношения: мир один.

теорий много. С. 43. ' Уолт С. Взаимосвязь теории и политики в международных отношениях> Современная наука о международных отношениях за рубе>колк Хрестоматия в трех томах / Под общ. род. И. С. Иванова. М.: НП РСМД. 2015. т. 1. С. 174-175, 189-!94. ' См., например. Магяаге! Неппшгпапд апг! СЬаися Нсппапп, "%йо Макея Гоге!8п Ройсу пссшгопя апй Ноиз Ап Гипрн4са! !пг!и!гу", 7лгеепано>>а! Яийек Оиамее!у 33 (!989): Зб1-87, Ьп >ужжш ьаог ог ~ яа>Ые!2600518ляе =1в' а 1Е яеан !аЬ соп!еп!я (Ассеаясгнп!у 2, 201б): Кортунов С.

В. Концептуальные основы национальной и лгежлународной безопасности. М,: Высшая Школа Экономики, 2007. исследовательской традиции, как и грамотным с точки зрения языка, является использование словосочетания «Гоге1яп ро11су дес1в)оп-п)айпи>, т.е. процесс принятия внешнеполитических решений, под которым принято понимать не только собственно сам этот процесс, но и задействованные в нем министерства и ведомства, хотя отыскать своего рода «хрестоматии», описываю1цие этот механизм целиком, непросто.

Иногда этот термин относится и к процессу реализации внешней политики и контроля над ней, однако данная проблематика, скорее, лежит в плоскости «Гоге!дп ро11су» — изучения практики внешней политики конкретных государств. Во-вторых, в качестве отправных точек исследований, затрагивающих данную тематику, установлен ряд базовых «постулатов», которыми зачастую принято ограничиваться: в государствах существуют внешнеполитические механизмы; главы государств являются представителями своих стран с вверенными им правами заключать международные инструменты; разные формы правления и государственного устройства, как и культура, и традиции, накладывают свою специфику на процесс формирования и реализации внешней политики. В-третьих, данная проблематика куда более системно изучается в рамках политологии и науки о конституционном праве зарубежных стран, чем наукой о международных отношениях.

При этом в самой науке о международных отношениях, в зарубежных исследованиях, занимающих своеобразное промежуточное положение между описывающими процесс принятия решений и внешнюю политику, исследуются т.н. «бес!яо12-пикапу цп11з». Эти методики строятся на упоминавшемся ранее подходе принятия решений, а сами «ипйз» понимаются как группы советников при государственных лидерах, министерства, бюрократия, практика коалиционной политики, варианты взаимоотношений с оппозицией и т.п.'. ' См., например.

Магдаге! Нсппапп, 'Ногг Оесвгоп 1)пйа $1гарс Гоге!пи Ройсу: А Т!геогейса! Егагпсъой", 2агегпагннга(,угигйе» Лелин 3 (2001): 47-81, 1П1 !Аегг1г апогог а!ай!сЛ!86565Зе =И а с асап 1ай сопгепга (Ассеааег! Лг1у 2, 2016). 49 И, в-четвертых, «сазе зп(йез» являются здесь, вероятно, еще более распространенной практикой, чем при изучении теории внешней политики. Большинство работ как раз представляют собой описание внешнеполитических механизмов и практик принятия внешнеполитических решений в конкретных странах, при этом в основном тех, которые принято относить к условному «коллективному Западу»', хотя работы, изучающие данную проблематику применительно к государствам других регионов, также встречаются'.

Здесь и далее автор будет понимать под внешнеполитическим механизмом систему основных институтов исполнительной власти государства, обеспечивающих определение целей внешней политики, формирование соответствующий стратегии и выделение ресурсов для реализации принятых внешнеполитических решений. При всем многообразии подходов к организации внешнеполитического механизма в разных странах, можно говорить о существовании некоторых общих черт, характерных для государств на современном этапе. Среди них выделяют коллегиальный характер принятия решений; учст профессиональной аналитики; опору на стратегическое планирование; (условную) прозрачность функционирования механизма; дисциплину и контроль над имплементацией принятых решений'. Регламентация орган изации и работы внешнеполитического механизма зачастую не находила отражения в первых конституциях стран мира.

Отдельно могла лишь оговариваться ответственность главы исполнительной власти над данной сферой политической жизни конкретного актора. Ориентировочно с начала ХХ в. законодательная ветвь власти начала получать больший контроль над процессом формирования внешней политики и долю участия в нем. С середины ХХ в. в конституциях начинают также прописываться положения, ' См.„например, Лага 8(е(пег„7нес(а(оп-Май(гг8 (п Апгспсап апг( Вп(ВЬ Роге)яп Ро!(су: Ап Ореп аль Яшг Саас", Легген от 7пгегпгггннгп) ягиг(ге» 13 (1987): 1-18. 1ш >Атаги 'агогог наглые!20097097гае =)гг а е асап (аЬ сопгеп(а (Асссьаед Лшс 28, 201б) ' См..

например. про( 1паше(е, (»георг-Ройсу Лестоп-.((аИпя гп %дела (зе1шаягосе. 8паг(гге1гаппа 1)посггйгу Ргсаа. гОО1). ' Кортунов С. В. Концептуальные основы национальной и ьгсагдунггролной безопасности. С. 204-205. бо имею1цие отношения к правилам формирования и принципам реализации внешней политики. Эти принципы, а также задачи внешней политики и политики национальной безопасности зачастую находят отражение в отдельных законах, актах и регламентах, а также в отдельных специфических документах стратегиях национальной безопасности, внешнеполитических доктринах и т.п.

С точки зрения формы государственного устройства следует отметить особенность федеративной формы: в зависимости от положений конституции государства субъекты федерации могут быть либо лишены права самостоятельной международнической активности (США, Канада), либо иметь свои полномочия в этой сфере (Швейцарская Конфедерация, ФРГ). Внешнеполитические полномочия регионов могут также зависеть от сложившихся государственных «традиций» и иметь свою специфику в каждой конкретной федерации'. Хотя ключевое место во внешнеполитических вопросах занимает глава государства, его реальные полномочия зависят от формы правления. Так„именно в президентских и полупрезидентских республиках собственно президент играет главенствующую роль в процессе выработки внешнеполитического курса.

Что же касается парламентских республик и ограниченных монархий, то здесь, несмотря на достаточно солидный перечень полномочий де )11ге глав государств, который может быть прописан в конституции или быть принят в качестве традиции, их реальная власть в области внешней политики является ограниченной, а на первое место зачастую выдвигается глава правительства государства. Собственно говоря, в любом государстве, разделяющем демократические идеалы и принцип разделения властей, главенствующая роль во внешнеполитическом механизме будет принадлежать исполнительной власти, а конкретно — правительству и соответствующим ведомствам. Учитывая сложность работы главы правительства (или государства), при нем зачастую создается специальный аппарат для реализации внешнеполитических задач.

Ут са Ье1еппе. 'РаП1с1ра11оп оГ ЯпЬ-попона! 11гпга Ьп Пгс Еогс1яп ро11су оГ ГЬс гедета11оп", 1г11 Ячлч1птопппГед ог 11ЬдосаЛпгСопГгег$02/Згб-Ье'ег1пе 1Ассеааед Хппс 28, 201б). В реализации внешнеполитического курса главенствующую роль играют министерства иностранных дел и система дипломатических представительств государства за рубежом. При этом и другие министерства и ведомства активно включаются в формирование и реализацию внешнеполитического курса государства. Это, прежде всего, министерство обороны, министерство финансов, органы разведки и государственной безопасности, а также специфические ведомства, отвечающие за публичную дипломатию и «мягкую силу» государства. Такое разнообразие задействованных организаций (их количество может достигать нескольких десятков) влечет за собой необходимость межведомственной координации, проблема которой решается государствами разным специфическим образом, Наконец, в демократических государствах законодательная ветвь власти оказывает влияние на внешнеполитический механизм.

Полномочия парламентов могут заключаться в ратификации и денонсации договоров, принятии соответствующих законов, статей бюджета, контроле над органами исполнительной власти (создание специальных комитетов, слушания, расследования, иногда — утверждение кандидатур глав ведомств, имеющих то или иное отношение к сфере внешней политики, и т.д.). В зависимости от правовой системы и традиции, судебная ветвь власти также может оказывать влияние на сферу внешней политики через решения судов и право прецедента'.