26181 (Градостроительная политика в контексте реформы местного самоуправления), страница 6

Новый Градостроительный кодекс РФ (ФЗ-190) фактически вывел из тупика дискуссию о «единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности» из плоскости административного подчинения нижестоящих вышестоящим органам в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанным им законом полномочий, понимаемых как обязанность.

Применительно к полномочиям в ФЗ-190 заложена концепция, которая состоит в следующем:

1. Устанавливаются все без исключения (закрытым перечнем) полномочия в области градостроительной деятельности для всех уровней публичной власти.

2. Устанавливаются правовые последствия и сроки их наступления в случае невыполнения публичной властью, предписанных ей федеральным законом полномочий-обязанностей.

ФЗ-190 превращает градостроительную деятельность публичной власти из «факультативной» в обязательную в том смысле, что впервые закон устанавливает последствия за неисполнение этой деятельности и тем самым побуждает действовать, определяет необходимость и значимость органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности.

Как оценить эту новую правовую реальность? Только так, что повышается востребованность услуг профессионалов-градостроителей, значимость их деятельности, без которой публичная власть уже более не сможет обходиться.

ФЗ-190 и ФЗ-191 фактически, ставят точку предшествующему этапу, делают более невозможным продолжение ситуации неопределенности, когда применительно к документам градостроительного проектирования система федерального законодательства как бы говорила публичной власти – «хочешь – делай, не хочешь – не делай». Теперь надо будет делать.

Причина такой двойственности применительно к подготовке документов градостроительного проектирования в значительной мере определялась и будет еще некоторое время определяться, так называемыми, процедурами «предварительного согласования мест размещения объектов строительства», которые установлены Земельным кодексом РФ. Эти процедуры характеризуются двумя примечательными особенностями:

1) они «удобны и взаимовыгодны» администрациям и заявителям – будущим застройщикам. Они выведены из системы публичного рассмотрения, ориентированы на приватные переговоры, позволяют сочетать натуральные (квартирами) и денежные выплаты при отсутствии прозрачности предоставления таких выплат. Кроме того, эти процедуры повышают значимость и политический вес должностных лиц, причастных к принятию индивидуальных неподконтрольных общественности решений. Для вовлеченных в этот процесс лиц факт «удобности и взаимовыгодности» психологически является более значимым, по сравнению с другим фактом, состоящим в том, что соответствующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут на продолжительное время «резервироваться», то есть выводиться из оборота, не принося в бюджеты соответствующих доходов. Это происходит по причине того, что продолжительность срока между принятием решения о согласовании места размещения объекта и другого решения о предоставлении «обещанного» конкретному лицу земельного участка может составлять 3 года с возможностью продления этого срока. Очевидно, что такие процедуры способствуют монополизму - формированию неформальных партнерств между администрациями и приближенными к ним структурами с подавлением конкуренции, вытеснением иных претендентов на участие в строительном бизнесе со всеми вытекающими отсюда последствиями, включая коррупцию, неоправданное повышение цен на строительную продукцию;

2) они могут выполняться при отсутствии документов градостроительного проектирования (генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории), которые часто являются «невыгодными»: требуют «напряжения» в части подготовки и публичного предъявления продуманной политики развития территорий, затрат средств на оплату услуг профессионалов-градостроителей и не сулят немедленной отдачи.

Понятно, что при «выгодности» индивидуальных процедур, практикуемых по каждому отдельному случаю, и «невыгодности» системных действий по подготовке документов градостроительного проектирования, которые при этом еще и не являются обязательными, такие действия просто отодвигаются «на потом», а потом о них и вовсе забывают.

Фактически, процедура предварительного согласования мест размещения объектов строительства стала «троянским конем», разрушающим систему градостроительного проектирования. ФЗ-190 и ФЗ-191 останавливают это разрушение. В частности, это делается путем нормы, содержащейся в статье 17 ФЗ-191, согласно которой в ФЗ-137 вводится следующая норма: «С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется».

В течение полутора десятилетий динамика изменений системы органов архитектуры и градостроительства была сходной в разных субъектах федерации и разных муниципальных образованиях. К сожалению, комплексная сфера, какой является градостроительство, оказалась в течение полутора десятилетий рассредоточенной по самым разным ведомствам.

Термины “строительство” и “градостроительство” имеют не только единый корень, но и существо, но тем не менее это разные понятия. Поэтому самой существенной ошибкой недавнего времени было “вливание” органов, профессионально занимавшихся градостроительством на уровне субъекта федерации и муниципальных уровнях, в структуры строительных комитетов и департаментов, имевших иные цели деятельности (иногда органы архитектуры или просто архитекторы работают в структурах ЖКХ, служб заказчика, земельных и имущественных ведомств). И здесь многое стало зависеть от фигуры руководителя строительного или иного ведомства, от его подготовленности и умения понять сложные и многообразные вопросы градоформирования. [26, с.214]

Самой главной бедой такого объединения стало “вымывание” кадров градостроителей-профессионалов. В настоящее время укомплектованность муниципальных органов архитектуры в Приморском крае руководителями, имеющими высшее архитектурное образование, составляет всего 30 %. Упал престиж профессии и должности “главный архитектор города”. Несмотря на наличие в г.Владивостоке кафедры архитектуры в Дальневосточном государственном техническом университете, выпускающей в год 30 архитекторов с высшим образованием, за десять лет ни один из выпускников не стал работать в органах архитектуры.

Главный архитектор — профессионально подготовленный специалист — в Приморском крае, например, в 90 % случаев лишен возможности не только принимать самостоятельные решения и отвечать за них, но и вообще лишен возможности по своему статусу принимать какие-либо решения. Руководители органов архитектуры находятся в постоянном конфликте между своим служебным положением и своей профессиональной принципиальностью. Часто (и в крае это устойчивая практика последних лет) профессиональные архитекторы вынуждены уходить и уступать место людям случайным или неподготовленным. [1, с.174]

Не секрет, что профессиональная подготовка руководителей органов архитектуры и градостроительства — это в значительной степени результат многолетней практической деятельности и самообразования специалиста-архитектора со стандартным архитектурным образованием. И тем более досадно терять квалифицированные кадры главных архитекторов.

Но время не упущено. И сейчас важно все-таки осознать и оценить необходимость целенаправленной работы в данной сфере. Поэтому следует всемерно поддержать “Основные направления государственной градостроительной политики”, изложенные в докладе заместителя председателя Госстроя России П.А. Шевоцукова [11]. Реализация “Основных направлений...” —задача невероятно сложная. Но самое главное в том, что есть профессионалы, специалисты, готовые и способные работать в данном направлении. И если Госстрой России принимает на себя подобающую ему роль федерального органа градостроительства и архитектуры, организатора и координатора, то, полагаю, ему будет оказана полная поддержка субъектов федерации, которые составят единую систему органов государственной власти в области градостроительства.

В настоящее время органы государственной власти и органы местного самоуправления Приморского края не имеют основы для осуществления своих полномочий в области регулирования градостроительной деятельности и земельных отношений, так как имеющаяся на настоящий момент градостроительная документация не соответствует требованиям действующего законодательства, ввиду того, что в основном была разработана:

- до введения федерального законодательства в таких областях как градостроительное планирование развития территории, территориальная организация местного самоуправления, регулирование земельно-имущественных отношений, санитарно-гигиенические и экологические качества среды, охрана природы и исторического наследия;

- до образования на территории Приморского края, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новых административно-территориальных единиц – муниципальных образований разного уровня в границах не соответствующих ранее установленным. (Ранее было 34 муниципальных образования (12 городов и 22 района); с 2005 года – 12 городских округов, 22 муниципальных района, порядка 120 поселений).

Создание Уссурийского городского округа, в частности, можно назвать экспериментальным, т.к. ФЗ-131 исключает возможность существования муниципальных образований типа “крупный город – район”, к числу которых относился ранее г. Уссурийск и Уссурийский район. В данном случае город Уссурийск сам по себе не являлся отдельным муниципальным образованием и у субъекта РФ были все формальные правовые основания провозгласить его городским поселением без учета общественного мнения населения. Но исторической миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли города как основы экономического роста региона в целом, следует признать, что город является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к нему территории, причем, чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект “бублика”, когда окружающая территория остается без малой столицы, а экономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются. Поэтому было принято решение о сохранении объединенного муниципального образования г.Уссурийск и Уссурийский район, органы местного самоуправления которого были наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и для остальных сельских поселений района. Структура администрации Уссурийского городского округа отражена в приложении 3.

Необходимость скорейшего разрешения сложившейся проблемной ситуации в области градостроительства обусловлена следующими факторами:

- обязательностью выполнения федерального законодательства: Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного Кодекса Российской Федерации, Федерального закона Российской Федерации №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Программой государственной поддержки местного самоуправления в Приморском крае, утвержденной постановлением Губернатора края от 03.07.2002 № 357 в области планирования территориального развития, организации и зонирования, принятия нормативно-правовых актов регулирования в сфере градостроительной деятельности;

- жесткими сроками разработки и утверждения правовых актов территориального планирования, установленными Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного Кодекса Российской Федерации»;

- отсутствием территориально-планировочной основы для обеспечения реализации целей, поставленных в программе Стратегии социально-экономического развития Приморского края на 2004-2010 гг.

Обеспечение Приморского края и вновь образованных муниципальных образований документацией о градостроительном планировании территориального развития и зонирования территорий – основная цель, направленная на решение следующих задач в области градостроительной деятельности:

- взаимного согласования интересов Российской Федерации, Приморского края и органов местного самоуправления по установленным действующим законодательством процедурам в области планирования развития территорий, градостроительного регулирования земельно-имущественных отношений и осуществления застройки;

- совершенствования системы расселения, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, улучшения экологической обстановки градостроительными средствами, сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия на территории Приморского края и муниципальных образований;

- проведения зонирования территорий с установлением категорий земель, назначения территорий, установления регламентов разрешенного использования и изменения недвижимости;

- реализацию целей, поставленных в программе Стратегии социально-экономического развития Приморского края на 2004–2010 гг.;