398 (Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти)

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

О том, кто имеет участие в законосовещательной

или судебной власти, мы и можем утверждать,

что он и является гражданином данного государства.

Государством же мы и называем совокупность таких

граждан, достаточную, вообще говоря,

для самодовлеющего существования.

(Аристотель, “Политика”, III, 1, 8)¹

А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников

от себе не отсылати, а давати всемъ

жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже.

А которого жалобника а непригоже управити,

и то сказати великому князю, или к тому его послати,

которому которые люди приказаны ведати.

(Судебник Ивана III, 1497 г., ст.2)²

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государ­ст­венная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди воз­лагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели намест­ника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”, Гене­раль­ный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы фор­мально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому народному вос­приятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В частности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а Президент как “глава госу­дарства” имеет совершенно особый статус, возвышающий его над всеми вет­вями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство. Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря, “воеводам”), боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости “в Москве”, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, мы видим, что главным центром, к которому обращены народные чаяния, являются органы исполнительной власти, притом прежде всего федеральные и особенно - Прези­дент. Именно к ним в первую очередь обращались и обращаются граждане за защитой своих прав. Это вовсе не голословное утверждение, достаточно взгля­нуть на статистику. Согласно аналитическим отчётам Администрации Прези­дента РФ и Аппарата Правительства РФ, за 2000 г. на имя Президента посту­пило порядка 300 тыс. обращений граждан, в Правительство РФ - 94 тыс., а в самое “популярное” из федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч³, притом даже исковых заявлений по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные) было подано едва ли не меньше. В предшествующие годы соотношение было приблизительно такое же, хотя порядок цифр менялся. Комментарии здесь излишни, цифры говорят сами за себя. Следует также отме­тить, что судебная власть, основной “защитник” гражданских прав в развитых странах, в России даже юридически находится в большой зависимости от вла­сти исполнительной. В последние годы существенно возросло количество гра­жданских исков, но, - и на это необходимо обратить внимание, - эти иски могут привести к реальному восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и т.п. только при содействии исполнительной власти. Какое бы решение не вы­нес суд, оно должно быть исполнено судебными приставами, не входящими в систему судебной власти как таковой (все судебные приставы России подчи­нены Департаменту судебных приставов Минюста России). И очень часто су­дебные решения не могут быть исполнены именно из-за проволочек, допускае­мых судебными приставами.

Итак, мы видим, что исполнительная власть остаётся главным гарантом гра­жданских прав, и единственным “центром”, к которому обращены надежды по­давляющего большинства граждан России. И что бы не говорили о разделении властей, необходимости построения сильной и независимой судебной системы и т.п., подобное положение вещей будет сохраняться ещё долго, и народное сознание долго будет видеть в исполнительной власти главного “защитника и заступника”. Потому именно по тому, насколько успешно будут функциониро­вать административно-правовые механизмы реализации и защиты прав граж­дан, насколько чутко и эффективно будет реагировать на обращения граждан исполнительная власть, будут судить об эффективности и состоятельности го­сударства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседаниях Правительства, на съездах промышленников и банкиров, на Гражданском форуме, на различных научных конференциях. Так, в докладе Е.Г. Ясина на Второй Международной конференции “Модернизация экономики России”, проходившей в ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 года, отмечалось, что “восстановление доверия” является основным условием роста инвестиций⁴. И это отмечают не только экономисты, но и политологи, юристы, действующие политики и управленцы. Притом не только как условие “роста инвестиций” но как вообще основу всякого движения вперёд. “Что мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,- спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ⁵. О том, что “велик дефицит доверия народа к власти”, говорил даже нынешний Президент⁶. И в самом деле, получа­ется парадоксальная, и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей. Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в то, что хоть кто-то сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать меха­низмы реализации и защиты гражданских прав, прежде всего администра­тивно-правовые. А важнейшим из этих механизмов является “механизм обрат­ной связи”, т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти, прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, нет их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти (в настоящей работе мы ограничимся только ими, по­скольку объём данной работы не позволяет достаточно детально рассмотреть особенности работы с обращениями граждан во всех органах государственной власти), год от года растёт, механизмы их рассмотрения не совершенствуются и процентная доля разрешённых по существу обращений остаётся постоянной, кстати, весьма низкой. Например, из поступивших в Правительство РФ в 2000 году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу. Это означает прежде всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действия власти остаются прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв между ожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно прини­мать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффектив­ной и граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение, за­креплённое в Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры, необходимо изучить сущность проблемы, рассмотреть возможные пути её ре­шения и только потом приступать к разработке конкретной программы дейст­вий. Однако последнее - задача политиков, а наша цель - изучить становление, развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить при­чины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.

Итак, что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу отметим, что обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государствен­ному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди­ческих последст­вий⁷. Направ­ляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует жела­ние автора побу­дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юри­дически значи­мым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рас­сказы о своей не­лёгкой судьбе^* без каких-либо требований и прочие подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущ­ности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, прояв­ляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны чело­века, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реали­зации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обраще­ний гражданин может воздействовать на принятие решений органами государ­ственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это средство об­ратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые госу­дарственной властью. В условиях демократического государства и общества от­работанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в первую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её разре­шения, и способствовать таким образом совершенствованию системы государ­ственного управления, улучшению социальной действительности в целом. Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой дей­ствительности занимает одно из важнейших мест.

Далее, следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для начала следует обратить внимание на то, что само понятие “обращение” в на­шей стране нигде не зафиксировано и чёткой классификации обращений не су­ществует. Поэтому представляется правильным в начале данной работы де­тально рассмотреть сущность обращения, возможные виды обращений, дабы чётко определить, что же понимается под обращением и различными его разно­видностями.

Необходимо также изучить становление и развитие института обращений граждан. Вообще, в России этот институт имеет богатейшую историю - впервые он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому опыт работы с обра­щениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется, что без обзора, хотя бы краткого, всего этого, анализ института обращений граждан в целом и в федеральные органы исполнительной власти в частности, будет не­полноценным. Поэтому следующую главу настоящей работы целесообразно по­святить историческому обзору становления института обращений в России, и, по возможности, зарубежных стран, дабы существовал хотя бы какой-то мате­риал для сравнения.

Затем необходимо описать современные конституционные основы работы с обращениями граждан, существующие правила и нормы, регулирующие во­просы, связанные с обращениями граждан. Поскольку на сегодняшний день нет базового закона об обращениях граждан, следует базируясь на Конституции, действующих нормативно-правовых актах, в том числе ведомственных, попы­таться вывести основные принципы работы с обращениями. И, конечно, особое внимание следует уделить особенностям рассмотрения обращений граждан в административном порядке, поскольку объектом исследования в данной работе являются не все обращения, а только в федеральные органы исполнительной власти. Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все изучен­ные правила и принципы на практике, как строится работа с обращениями “по ту сторону”, в самих федеральных органах исполнительной власти, рассмотреть как проблемы и недостатки в работе, так и положительный опыт. Эта часть ис­следования является во многом попыткой проникновения в закрытую прежде сферу. Материалы о деятельности федеральных органов исполнительной власти сегодня очень труднодоступны, особенно сложно ознакомиться именно с “живой” практикой, в силу действующих и по сей день старинных, оставшихся с тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во время стажировок в Мини­стерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать некоторые сведе­ния о деятельности их подразделений, отвечающих за работу с обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом, было бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы мы посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец, в заключение данной работы хотелось бы попытаться выработать некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые удастся выявить в ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём информации, который уда­лось изучить и проанализировать в ходе подготовки настоящей работы, позво­лит сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения, однако тем не менее попытка такие предложения разработать должна быть. Во всяком случае, обрисовать основные проблемы, возникающие на пути дальнейшего со­вершенствования института обращений и попытаться указать на пути их реше­ния - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данного ис­следования.