398 (Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти), страница 4

Предложения - крайне интересный вид обращений. Проект ФЗ "Об обраще­ниях граждан" определяет его как “обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, ор­ганов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций неза­висимо от форм собственности, общественных объединений, на совершенство­вание правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества”. Это определение, на наш взгляд, слиш­ком громоздко, хотя сущность предложения передаёт верно. Предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако для нашей работы имеют значение только предложения, направленные на улучше­ние работы федеральных органов исполнительной власти либо изменение из­данных ими нормативных актов. Предложения по совершенствованию законо­дательства, даже те из них, которые направлены в адрес исполнительных орга­нов, относятся всё же к сфере ведения органов законодательной власти. В принципе предложения в общей массе обращений граждан в федеральные ор­ганы исполнительной власти составляют очень незначительное число, но сле­дует отметить, что с годами это число растёт. Так, за 1999 г. в Минюст России поступило около 30 предложений (из 39625 всего), в 2000 г. - 102 (хотя общее число обращений снизилось), а в 2001 г. - уже 392¹⁹! Хотя большую их часть составляли предложения по изменению действующего законодательства, в дан­ной работе не рассматриваемые, цифры сами по себе весьма красноречивы. Кроме того, эта форма обращений является одним из наиболее весомых прояв­лений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздейство­вать на принятие решений государственной властью, т.е. реализует одно из главнейших гражданских прав - непосредственного участия в управлении госу­дарством. Само существование права предложения является как бы реальным, “вещественным” подтверждением того, что власть в России исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это указывает ст. 3 Кон­ституции РФ. Поэтому, сколь не было бы незначительно число предложений, к ним надлежит относится с максимальным вниманием.

Таковы три “главные” формы обращений, закреплённые действующим Ука­зом от 12 апреля 1968 г., кроме них в литературе называются и другие формы. Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Это определение также полагаем верным; по крайней мере, автору не встретилось в литературе каких-либо иных подходов к опреде­лению ходатайства. То, что этим определением для него предусматривается только письменная форма, существенного значения не имеет^*, так что эту фор­мулировку из определения вполне можно удалить. Здесь существенным явля­ется то, что ходатайство может иметь место только в прямо предусмотренных законом случаях и являет собой просьбу гражданина о признании за ним опре­делённого статуса, дающего некоторые специальные права. Например, ходатай­ством является просьба гражданина о признании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении ему специ­альных, т.е. “октроированных”, дарованных прав. Однако, нам представляется, что ходатайство представляет собой не прошение особой милости в обход за­кона, весьма распространенное во времена самодержавия²⁰, а требование к вла­стям признать специальное право, уже предоставленное законом и выполнить соответствующие действия. Проще говоря, гражданин, подающий ходатайство (если, конечно, он не мошенник) уже имеет специальное право, и ходатайством он лишь заявляет о том, что оно у него есть и не молит, а требует от властей совершить некоторые действия или предоставить блага, соответствующие его праву. Таким образом, если ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено. С этой точки зрения ходатайство является формой предупреж­дения нарушения, или, в соответствии с “правозащитным” подходом Н.А. Ям­польской, одной из форм сигнальных действий, наряду с заявлениями и пись­мами-сигналами.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемле­нии прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма-сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п.1 Указа от 12 апреля 1968 г. не подлежат рассмотрению^*). Гражданин, направляя подобное обращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно и очевидно) своего интереса. Прежде всего он пытается защитить законность, права других граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного порядка, и таким способом гражданин выполняет предупредительную, профи­лактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций государственной власти, следовательно участвует в управлении. Таким образом, как это ни покажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по мнению автора, возможно считать также одной из форм реализации права на участие в управлении (п.1 ст.32 Конституции РФ). Разновидностью сигнальных обраще­ний являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже со­вершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В принципе сообщения о совершённых или готовящихся преступлениях вполне укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют специфику в процедуре рассмотрения лишь в рамках уго­ловного и уго­ловно-процессуального законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры увело бы нас слишком далеко в сторону.

Итак, таковы основные виды обращений граждан, используемые в законода­тельстве и в отечественной юридической литературе. Достаточно взглянуть на представленную нами классификацию, чтобы понять, что разные виды обраще­ний требуют детально проработанной, особой для каждой формы, процедуры рассмотрения. Разработка такой процедуры не входит в задачи автора, но ос­новные черты и подходы постараемся рассмотреть (также мы коснёмся этого вопроса в гл.3 и 5). Очевидно, что жалоба имеет двойную цель - восстановление нарушенного права и привлечение к ответственности нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права). Соответственно, она должна рас­сматриваться по этим двум направлениям, возможно, даже разными должност­ными лицами или органами. Кроме того, ущемление прав гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки права, следовательно, должно быть уст­ранено как можно скорее. Из этого вытекает необходимость рассмотрения жа­лобы в максимально сжатые сроки, чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением нарушения был минимальным.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности, следо­вательно, процедура его рассмотрения должна быть несколько иной. Вместе с тем сроки рассмотрения заявлений также должны быть небольшими^*, так как в заявления представляют собой форму предупреждения нарушений, устранение возможности их совершения, и его необходимо рассмотреть в сжатые сроки, дабы нарушение не совершилось.

Сигнальные обращения, в отличие от заявления, прежде всего связаны с при­влечением нарушителя к ответственности и иногда к устранению возможного нарушения (если обращение сигнализирует о возможном нарушении, например, готовящемся преступлении). Поскольку оно совсем не связано с личностью заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следует распространять ограни­чений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенно о готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабы преду­предить их совершение.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обла­дает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В сущно­сти всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего хо­датайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение по ходатайству.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражда­нами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классифи­кация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и кол­лективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявите­лем. Коллективное, согласно определению, данному в проекте ФЗ "Об обраще­ниях граждан", это “обращение двух и более граждан, а также обращение при­нятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания”. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу од­ной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллектив­ным может быть признано только обращение нескольких граждан одновре­менно и совокупно.

Теперь рассмотрим, как соотносится классификация обращений по субъекту с рассмотренными выше классификациями по форме и содержанию. По форме коллективные обращения, очевидно, могут быть только письменными. Доста­точно сложно представить, что одно общее обращение может быть подано устно. Возможно представить, что на личный приём к должностному лицу при­дёт группа граждан с некоей общей проблемой, и такое обращение можно при­знать коллективным и устным, но, насколько известно автору, такие приёмы в федеральных органах исполнительной власти не практикуются (хотя в органах местного самоуправления допускается). По содержанию коллективные обраще­ния также могут быть практически таких же видов, как и индивидуальные. Су­ществует мнение, что ходатайства не могут быть коллективными, но оно пред­ставляется не вполне справедливым. Вполне допустимо, чтобы группа граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних и тех же основа­ниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права. Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такую возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры рассмотрения такие коллективные обращения не требуют. Рассматривать их в сокращённые сроки, особо контролировать их рассмотрение и т.п. было бы, на наш взгляд, в корне неверно. Очевидно, что подобный подход порождается расхожим мне­нием о превосходстве большинства над меньшинством, коллектива над индиви­дом, но это мнение полностью противоречит основному принципу со­временного права - принципу верховенства прав человека, закреплённому в ст.2 и 18 Конституции РФ. Из этого принципа прямо вытекает, что один человек об­ладает теми же правами, что и коллектив, и они равны по своему юридическому статусу, и, следовательно, в реализации и защите своих прав они должны обла­дать равными возможностями. Было бы несправедливо и противно праву ока­зывать “предпочтение” коллективным обращениям, давать им преимущество в сроках рассмотрения и т.п., ибо тогда получится, что человек, не сумевший со­брать ещё несколько подписей под своим обращением, будет в некоторой сте­пени поражён в правах (в праве на юридическую защиту), что недопустимо²¹. Поэтому рассмотрение коллективных обращений должно проходить в том же порядке, что и аналогичных по содержанию индивидуальных.

Однако, существуют и описаны в литературе ещё две формы обращений. Эти обращения могут быть только коллективными и со всей очевидностью требуют специальной процедуры рассмотрения. Эти формы мы и рассмотрим далее.

3. Особенности коллективных обращений - петиций и гражданских наказов

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государствен­ной власти, местными органами значимых экономических, политических и со­циальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.

Сразу оговоримся, что говоря о петициях в связи с обращениями граждан, нужно обратить внимание на то, что петиции - лишь одна из форм обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. В этой связи нельзя согласиться с позицией тех учёных, которые пытаются ис­пользовать термин "петиции" как обобщающий по отношению ко всем видам обращений граждан²².

В Конституции РФ нет термина “петиция”, он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные об­ращения, как мы показали выше по содержанию существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же по сути является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законода­тельстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ. К тому же имеется обширный поло­жительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии "народная инициатива состоит в требова­нии, предъ­явленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включе­нии, отмене или изменении определённых статей действующей Конститу­ции"²³. Петиция является разновидностью предложения, однако имеет ряд су­щественных отличий от него. Во-первых, предложение, как неоднократно упо­миналось выше, может быть как индивидуальным, так и коллективным, а пети­ция - только коллективной. Во-вторых, предложение может быть направлено на улучшение социальной действительности вообще, в то время как петиция - на изменение нормативного акта, она стремится воздействовать на позитивное право^*. Это последнее обстоятельство и предполагает коллективный характер петиции. Если обычные обращения могут и должны рассматриваться одинаково вне зависимости от того, сколько граждан их подписало, то с петицией всё об­стоит наоборот. Поскольку петиция предполагает изменение нормативных ак­тов и по сути являет собой юридический акт, направленный на запуск нормо­творческой процедуры, то право её подачи должно быть существенно ограни­чено. Было бы совершенно нелепо, если бы петицию мог подать один человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть, и возможно (но в та­ком случае нет смысла выделять петиции из массива предложений), но на фе­деральном уровне - это абсолютно невозможно, так как означало бы наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы, что просто бес­смысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано только такое обращение, которое подписало некоторое количество граждан, притом (и это важно) не меньше установленного законом минимума. По большому счёту, ус­тановленный ст.8 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” порядок, со­гласно которому “инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 про­центов из них” является признанием и закреплением народной инициативы, и закреплением “петиционного минимума”. И в-третьих, предложения должны рассматриваться должностными лицами, но вполне могут отклоняться ими без объяснения причин; петиция же является началом нормотворческой процедуры и соответствующий орган обязан не просто её рассмотреть, но и вынести по ней однозначное решение (подобно тому, как сбор установленного законом числа подписей обязывает власти провести референдум). В Российской Федерации право гражданской инициативы пока получило признание не на общегосудар­ственном, а на региональном и местном уровнях. Однако, это обстоятельство не снижает значимости обращений данного вида. Да и кроме того, петиции не только в обязательном поряд­ке подлежат рассмотрению но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоре­чий с действующим законода­тельством (как можно видеть на примере зарубежных государств)²⁴. Это позво­ляет утверждать, что народная инициатива в форме подачи петиций в органы государственной власти и местного самоуправления по форме и содержанию близка к народной инициа­тиве, направленной на проведение референдума. Ду­мается даже, что в случае отсутствия принципиаль­ных возражений против принятия нормативно-правового акта, про­ект которого вносится в порядке на­родной инициативы, первое мо­жет успешно подменять второе, в целях эконо­мии времени и денеж­ных средств.