398 (Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти), страница 7

После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировав­ших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб тру­дящихся”, в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Ус­тановленные этим документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизвод­ству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации). Так что в значительной степени установленный тогда порядок продолжает действо­вать по сей день.

Здесь необходимо обратить внимание на то, что в данном нормативном акте (как и в предшествовавших ему) понятия “обращение” не было. Его заменяло общее понятие “жалоба”, что вообще характерно для советской доктрины. Весьма показателен тот факт, что крупнейшие правоведы-административисты советской эпохи, такие как М.Д. Загряцков, Ю.М. Козлов, В.И. Ремнёв в своих работах огромное внимание уделяют именно жалобам граждан (“трудящихся”), и практически не замечают других видов обращений, как будто бы их вовсе не существовало.

Следует отметить также две существенных особенности института обраще­ний граждан в советское время. Во-первых, право на обращение в течение очень длительного времени не было конституционным правом, хотя Советское государство имело богатую конституционную традицию. Следовательно, регу­лирование вопросов, связанных с рассмотрением обращений граждан, и, что самое главное, с гарантиями своевременного разрешения поднятых в них про­блем оставалось делом нормативных актов более низкого порядка. А во-вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственной власти стали всё больше подменяться партийными структурами. Это очень быстро поняли граж­дане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда, так как до­биться решения какого-либо вопроса через посредство партийных структур было намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В итоге основной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся прежде всего в ор­ганы Коммунистической партии, а там порядок их рассмотрения определялся уже различными внутрипартийными инструкциями. Таким образом, в регули­ровании работы с обращениями граждан внутрипартийные (корпоративные) акты играли едва ли не большую роль, чем нормативные акты государства.

После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании ра­боты с обращениями граждан длительное время не происходило. Только 33 года спустя был издан знаменитый Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заяв­лений и жалоб граждан”, действующий по сей день. Этот документ представлял собой значительный шаг вперёд хотя бы потому, что в нём впервые прямо за­креплялись такие виды обращений как заявление и предложение. В этом норма­тивном акте порядок работы с обращениями граждан прописывался дос­таточно детально, а также устанавливались юридические гарантии своевремен­ного рассмотрения обращений (включая ответственность должностных лиц). Также значительной новацией было признание как особой разновидности об­ращений граждан “предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой ин­формации, а также выступлений и опубликованных в печати материалов, свя­занных с предложениями, заявлениями, жалобами..”, которые до того не рас­сматривались государственными органами как “не поступившие в их адрес”.

С 7 октября 1977 года право на обращение стало конституционным правом советских граждан,- принятая в этот день новая Конституция СССР впервые закрепила это важнейшее право (ст. 49). Конституционная формулировка была весьма интересной: ”Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государ­ственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе.”⁴², т.е. здесь упоминалось о предложениях, но уже ничего не говорилось о жалобах. Вероятно, законода­тели, верные традиции “политического конституционализма”, при которой текст Основного закона был предназначен более для пропаганды действитель­ных или мнимых достоинств социалистического государства, решили таким способом продемонстрировать, что советские граждане жалоб в госорганы не направляют, так как им не на что жаловаться. Декларативность этой конститу­ционной статьи очевидна, но тем не менее она была очень значима, как первая в российской истории попытка на самом высшем юридическом уровне закрепить право граждан на обращение.

В той же статье Конституции устанавливалась обязанность должностных лиц “в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры”. Эти положения были воспроизведены и в Конституциях союзных республик, в том числе в Конститу­ции РСФСР 1978 года.

После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конститу­ции РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст. 32⁴³, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап. Новые конституционные формулировки потребовали принятия федерального закона, который детально регулировал бы работу с обращениями граждан и устанавливал твёрдые юридические гарантии их внимательного и своевремен­ного рассмотрения.

Проект этого закона был подготовлен 6 лет назад депутатом Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, однако судьба его оказалась очень сложной. Этот Закон был принят Думой 15 ноября 1996 года, но отклонён Советом Федерации. Затем, после длительных согласительных процедур, так и не приведших к об­щему консенсусу, он всё-таки был принят Думой большинством голосов, доста­точным для преодоления вето СФ. Однако после этого закон вновь был отклонён - Президентом. Дума не пыталась преодолеть президентское вето и пошла на создание специальной комиссии для доработки закона - соответст­вующее постановление было принято 15 марта 2000 г. (ровно 4 года спустя после его “первого” принятия Государственной Думой). Эта комиссия работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретному результату так пока и не удалось. Подробнее особенности этого законопроекта и причины столь дли­тельного и мучительного его “прохождения” мы постараемся рассмотреть в заключительной главе настоящей работы.

В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее - институт об­ращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впер­вые он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок “челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современ­ном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной - партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой норма­тивно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной демокра­тической России.

ГЛАВА 3

Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в феде­ральных органах исполнительной власти

1. место права граждан на обращение в системе конституционных прав че­ловека и гражданина

Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обраще­ний граждан, разновидности обращений, историческое развитие этого института. Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законо­дательного регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и административного права. Первый вопрос в этой части нашего исследования - как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными пра­вами и свободами граж­дан? Прежде всего речь идёт, естественно, о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается пра­вом на сво­боду мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права граждан на об­ращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выраже­нию своих мнений и убеждений или отказу от них. Если данная норма получит развёрнутое отражение в теку­щем законодательстве, она может стать основой демократического механизма реализации права граждан на обращения в Рос­сии.

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свобода массовой ин­формации в сочетании с пра­вом граждан свободно искать, полу­чать, передавать, производить и распростра­нять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органы государственной власти и мест­ного самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое дейс­твующей Кон­ституцией РФ - это право на объединение. Как из­вестно, в широком смысле право на объединение имеет целью удов­летворение социально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении поли­тической влас­ти. Естественно, что одной из форм связи общественных объеди­не­ний и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обра­щений граждан (о чём шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этих объ­еди­нений, которые также могут быть направлены в те или иные властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих ор­ганов общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ подписывается именно руководителями объединения), каким бы демо­кратическим путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение играет роль фактора, консолиди­рующего мнения отдельных граж­дан в коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объедине­ния.

В связи с рассматриваемым вопросом представляется необхо­димым обратить внимание на проблему направления гражданами об­ращений в общественные объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная государст­венно-правовая наука и практика не делала различий между обращениями в эти объединения и госу­дарственные органы. Это было обусловлено особенностью формиро­вания советской политической системы, ядром которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов местного само­управления и общественных объединений строго разграничены. Поэтому на­правление гражданами обращений в общественные объеди­нения носит не пуб­лично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы и предло­жения, связанные с деятельностью государственных органов и органов мест­ного самоуправле­ния. Вместе с тем, обращения граждан в общественные объе­динения могут иметь место, как форма связи объединения со своими члена­ми. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политиче­ских, - это право собираться мирно, без оружия, прово­дить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном меро­приятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно значи­мому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестан­тов. Это решение должно приниматься не на основе анализа выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-то обраще­ния, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его органи­заторами и переданного полномочному органу. Таким образом, пра­во на обращения является важнейшей составной частью права граж­дан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завер­шённый, общественно значимый характер.

Что касается такого права граждан, как участие в управле­нии делами госу­дарства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по отно­шению ко всем остальными субъективным политическим пра­вам и свободам⁴⁴. С этой точки зрения право граждан на обраще­ния не является исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на участие в управле­нии проявляется в таких видах обращений, как предложения, петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие вы­воды:

а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и мест­ного самоуправления выступает составной частью на­родовластия, содержанием которой является непосредственное вы­ражение гражданами и их объедине­ниями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в названные ор­ганы.

б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как лич­ное субъективное право, но и как одна из форм не­посредственной демократии. При этом под формами непосредствен­ной демократии понимаются способы не­посредственного волеизъяв­ления граждан и их объединений, имеющие целью решение общест­венно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые орга­нами государственной власти и местного самоуправления решения, кон­троль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с ин­тересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и мест­ного самоуправления и в этом смысле - не­отъемлемой составной частью сис­темы представительной демокра­тии.