398 (Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти), страница 10

2. поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента реги­страции. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и проце­дурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации Прези­дента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая обра­ботка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание сопроводи­тельных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта Правитель­ства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В Мини­стерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содер­жание обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то же самое проделыва­ется с письменными обращениями, поданными на личном приёме. В Админи­страции Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения, поступившие по элек­тронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одина­ково - сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и по­ступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обраще­ния выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в ка­ждом органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт обращений граждан^*. Также особо отмечается в регистрационной кар­точке, если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в федеральных министерствах и ведомствах также из Админист­рации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в основном только тематические разделы, а класси­фикаций по содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать ко­личество поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Админи­страции Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложе­ния по совершенствованию законодательства и предложения по совершенство­ванию работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. В Адми­нистрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются элек­тронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электрон­ную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись бу­мажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в каж­дом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обра­щении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно уп­ростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появля­ется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением элек­тронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную соот­ветствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы исполнительной вла­сти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных органах госвласти и ор­ганах местного самоуправления (подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными базами данных по обраще­ниям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с 2000 г.) и Министер­стве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС “Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС “MS-DOS”. Это де­лает невозможным обмен данными по обращениям между различными орга­нами (подробнее об этом в гл.5).

3. организация личного приёма граждан

Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём делится на две категории - общий и специальный. Общий приём прово­дится в приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём, как общий, так и специальный, во всех изученных нами феде­ральных органах исполнительной власти организован приблизительно одина­ково, различия в основном чисто технические, не имеющие значения для дан­ного исследования. Общий приём проводится ежедневно в специальных поме­щениях. Жалобы, просьбы и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой “карточке личного приёма”, которая затем проходит ту же процедуру рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме подаёт письменное обращение, оно регистрируется специали­стом, ведущим приём и затем также проходит общую процедуру. Поэтому лич­ный приём, по большому счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим от работы почты - обращение регистрируется в его присутствии. Здесь весьма интересен пример Министерства юстиции РФ - там все обращения, поданные на личном приёме, ставятся на контроль, что на сего­дняшний день является единственной более-менее весомой гарантией их свое­временного и положительного разрешения (подробнее об этом ниже). Подобная практика существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там рекомендациях первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль обращений с личного приёма дополнена формулировкой “как правило”. Кстати сказать, это, видимо, действует на людей - в приёмную Минюста обращается всё больше людей, что видно на представленной диаграмме, в то время как в иных органах количество обратившихся в приёмную граждан стабильно.

Что касается специального приёма, то он проходит в две стадии. На первой стадии обращение принимается от гражданина на общем приёме и затем, если обращение сочтут важным и весомым, заявителя запишут на приём к должно­стному лицу, ответственного за разрешение его проблемы. Здесь важно отме­тить, что решение об этом принимает специалист, ведущий приём, т.е. чинов­ник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим должностным лицам (Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям, Заместите­лям Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительных согласований с начальником подразделения по работе с обращениями и секре­тариатом соответствующего должностного лица. При этом каких-либо норма­тивно закреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не сущест­вует (подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций для специалистов приёмной есть в Администрации Президента РФ⁵¹, но ознако­миться с ними автору не удалось). Приём проводится должностными лицами по заранее утверждённому графику, который готовят совместно подразделения по работе с обращениями граждан и секретариаты (или помощники) этих должно­стных лиц. В Администрации Президента РФ приём ведут Руководитель Адми­нистрации, его заместители, руководители структурных подразделений; в Ап­парате Правительства РФ - федеральные министры и Заместители Председателя Правительства; в Министерстве юстиции РФ - заместители министра и руково­дители структурных подразделений. Кстати, попасть на приём к Министру юс­тиции через приёмную министерства практически невозможно, но через приём­ную Правительства не так сложно (он принимает граждан как член Правитель­ства не реже 2 раз в год). Высшие руководители страны - Президент и Предсе­датель Правительства приёма граждан не ведут. Хотя были случаи, когда Пре­зидент принимал граждан в своём кремлёвском кабинете, но они носили эпизо­дический характер и никак не были регламентированы. В целом приём граждан высшими должностными лицами ведётся достаточно активно, что видно из представленной таблицы.

4. организация рассмотрения обращений и контроля за ним

Рассмотрение обращений - “вершина” работы с обращениями. Рассмотрение как таковое осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами в соответствии с их компетенцией. Распределение обращений граждан по компетенции также лежит на сотрудниках подразделения, работающего с обращениями. Если в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан первичное рассмотрение обращения и дальнейшая передача для рас­смотрения по компетенции осуществляются в отделе писем (в то время как ре­гистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства РФ, и в Министерстве юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот же сотрудник, что и принял обращение. Существенной проблемой здесь является распределение об­ращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемы компетенции федеральных органов исполнительной власти вообще. И если с компетенцией министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещё как-то возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих с об­ращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы ответ­ственности различных структурных подразделений), то с разграничением ком­петенции федеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности подразделений Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ ничего не понятно. Поступающие в эти органы обращения распределяются со­трудниками отделов писем исходя опять-таки из “важности” и “весомости”: бо­лее “весомые” обращения направляются в структурные подразделения, менее “весомые” - в иные органы. Однако “весомость” устанавливается на основании весьма размытых критериев, нигде документально не зафиксированных. Так, в Аппарате Правительства РФ в департаменты Аппарата направляются обраще­ния, имеющие “фундаментальный характер” (например, предложения по со­вершенствованию налоговой системы) либо те, в которых обжалуются действия федеральных министерств и ведомств. “Особо важные” обращения направля­ются для ознакомления руководителям соответствующих департаментов, и при их согласии передаются в секретариаты Председателя Правительства или его Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ с распределением об­ращений по компетенции проще - явно не относящиеся к компетенции Мини­стерства пересылаются в иные органы власти, прочие распределяются по струк­турным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие “особое значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителю де­партамента делопроизводства и он докладывает их одному из Заместителей Министра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру. Как обыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в рассмат­риваемых нами структурах, видно на представленных диаграммах.

На этих диаграммах⁵² видно, что в Администрации Президента РФ, очевидно, предпочитают больше обращений рассматривать самостоятельно. Особенно удивляет высокая доля обращений, рассмотренных руководством (Руководителем Администрации и его заместителями). В Правительстве эта доля намного ниже. В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относя­щихся к его компетенции только 10%. Однако это вполне понятно. Админист­рация Президента и Правительство в понимании большинства людей- это уни­версальные органы, способные решить любую проблему, а в Минюст в основ­ном обращаются те, кто знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10% для отраслевого министерства высока и свидетель­ствует о правовой неграмотности многих граждан^*.

После рассмотрения обращения в соответствующем структурном подразде­лении оно либо спускается “вниз” в порядке подчинённости, либо по нему при­нимается решение и даётся соответствующее поручение. Завершением рассмот­рения обращения является ответ заявителю. В Администрации Прези­дента РФ технические возможности позволяют Управлению по работе с обра­щениями давать заявителю сразу два ответа: о получении письма (независимо от результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. В Аппарате Прави­тельства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе с обращениями заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другой орган. Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в котором не­посредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения доклады­вались Председателю Правительства и заявителям после этого направлялся от­вет за его подписью. Однако все подобные процедуры нигде и никак не регла­ментированы, они основаны исключительно на обычаях и традициях.

Поскольку обращения рассматриваются в разных подразделениях, часто и в других органах, проконтролировать их рассмотрение крайне сложно. Отслежи­ваются только так называемые “контрольные” обращения. По контрольным об­ращениям рассматривающие их подразделения или органы обязаны сообщать о ходе рассмотрения и принятых решениях непосредственно в соответствующее подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю о принятом решении и только после этого контрольное производство прекраща­ется, а материалы по обращению сдаются в архив. В составе Управле­ния Президента существует особый отдел контроля, в Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те же сотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение в соответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решению сотрудника первона­чально рассмотревшего обращение. Критерии, по которым обращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены в нормативных докумен­тах. В Администрации Президента РФ таким критерием считается “законность требований автора”⁵³(!). В Аппарате Правительства РФ существует должностная инструкция работника группы контроля⁵⁴, в которой предписыва­ется ставить на контроль обращения, содержащие факты конкретных наруше­ний их законных прав и интересов, предложения или замечания, направленные на устранение недостатков в работе органов государственного управления, све­дения, необходимые для проведения информационно-аналитической работы, а также повторные обращения. Очевидно, что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них, можно ставить на контроль практически все обращения, а можно не ставить ни одного. А ведь контроль вышестоящего ор­гана на сегодняшний день - единственная весомая гарантия того, что обраще­ние гражданина будет рассмотрено своевременно и с должным вниманием. По­этому необходимо закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановки обращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в дру­гих федеральных министерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо указанных выше “важных” обращений, обращения, поступившие из Федераль­ного Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда вытекает, что для граждан выгодно направлять обращения не прямо в министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство - потеря времени компенсируется тем, что обращение будет поставлено на кон­троль, а, значит, будет быстрее рассмотрено. Подобная практика весьма вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно снижает каче­ство работы с обращениями, поступившими прямо в министерство, т.к. сотруд­ники отдела писем вынуждены заниматься контролем и теряют на этом немало времени.

Так что туманность и размытость критериев “важности” обращений создаёт серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и тормозит производство по ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на контроль лю­бого обращения, технические возможности ставят этому предел. Кроме того, порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники, что и поставили на контроль обращение (только в Управлении Президента РФ по работе с обращениями есть специальный отдел контроля) побуждают их к тому, чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабы не созда­вать себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общем оста­ётся низкой (для Администрации Президента РФ - 2,91%⁵⁵, для Аппарата Правительства РФ - 4,98%⁵⁶, для Министерства юстиции РФ - 2,84%⁷¹). Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в Аппарате Пра­вительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за рассмотрением обра­щений справляются о ходе рассмотрения каждые две недели. В Министерстве юстиции РФ технические возможности не позволяют столь плотно контролиро­вать рассмотрение обращений, особенно направленных в регионы. Кроме того, очень часто на контроль ставятся обращения, разрешение которых находится в компетенции органов госвласти субъекта РФ или органов местного самоуправ­ления. В таких случаях контролирующий орган ничего приказывать не может и никаких санкций применить не в силах. Единственное средство контроля - по­стоянно “обстреливать” рассматривающий обращение орган запросами о ходе его рассмотрения. Так, поступившее в январе этого года Правительство обра­щение было поставлено на контроль и переправлено по компетенции в Адми­нистрацию Корякского АО; вплоть до апреля месяца каждые две недели Отдел по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все они оставались без ответа. Ничего вразумительного не ответили и на телефонные звонки (!). Однако применить какие-либо меры ответственности к корякским чиновникам Правительство не может^*.