398 (Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти), страница 8

г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод гра­ждан и в этом смысле является органической составной правового статуса гра­жданина в РФ.

2. основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

Учитывая, что право граждан на обращения является комп­лексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть огра­ничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те правовые принципы, кото­рые должны лежать в основе всего механизма реа­лизации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотно­ше­ний.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе меха­низма правового регулирования тех или иных общест­венных отношений. Есте­ственно, что большинство правовых принци­пов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить о принципах институ­та права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, то они, кар: и в любых других конкрет­ных общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института, должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принци­па состоит в опреде­лении субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не так прост, как кажется.

Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. К сожалению, и действующая Консти­туция РФ оказалась не свободна от этой традиции. С одной сторо­ны, если говорить о политическом характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть только граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение нахо­дящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права на обращения нарушением сущности данного право­вого института? Ду­мается, что нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права, входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.

В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального за­кона "Об обращениях граждан", распространяющих это право на "иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Феде­рации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к. участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого государства.

Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое фи­зическое лицо в соответствии с Российским законодательством об­ладает правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъя­тия касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъек­тами которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат меж­дународно-правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в государст­венные органы и органы местного самоуправ­ления любые по содержанию об­ращения, кроме прямо нарушающих за­кон. Иными словами, в компетентные органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заяв­ления и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в от­ношении гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно ле­жать бремя доказывания вины? В действующем законо­дательстве по этому во­просу единство мнений отсутствует. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит, что жалоба гражда­нина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам гражданского судопроиз­водства (ст.6). Это означает, что вина ответчика презюмируется. Ис­тец даже, в соответствии с Законом, не обязан формули­ровать точно, какая пра­вовая норма, с его точки зрения, наруше­на. Федеральный конституционный за­кон "О Конституционном Суде Российской Федерации", наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или жалобу, не только точно сослаться на на­рушен­ный Закон, но и приложить его текст к жалобе. Хотя судебное обжалова­ние остаётся за рамками данной работы, пример судов может быть весьма поле­зен.

Проект Феде­рального закона "Об обращениях граждан" возлагает на лицо, по­давшее заявление или жалобу, обязанность представить необходимые доказа­тельства (ст. 10). В условиях развитой российской бюрок­ратии возмож­ность выполнение последнего требования представля­ется весьма сомнительной. Думается, подход в части администра­тивного порядка рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен быть иным: необходимо заложить принцип равной ответственности должностного лица - за нарушение прав, свобод и законных инте­ресов человека, а инициатора жалобы - за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск доказательств можно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы или заявления.

В связи с вышесказанным, представляется необходимым закре­пить законода­тельно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности данного под­хода необходимо всё же сказать несколько слов в поддержку данной идеи. Дело в том, что принцип равнопра­вия в данном случае имеет две стороны. Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место пря­мое дей­ствие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенс­тво граждан перед законом и судом, и задача законодателя сво­дится лишь к обеспечению в теку­щем законодательстве, регламен­тирующем порядок реализации права граждан на обращения, реали­зации гарантий этого принципа.

А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного должно­стного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело в том, что гражданин в со­ответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе обжа­ловать дейс­твия любого государственного органа, органа местного самоуправ­ления или их должностного лица в административном порядке. Это означает, что, в конечном счёте, ответчиком по жалобе граждани­на оказывается государ­ство, поскольку оно не только обязано на­казать виновное лицо, но и восстано­вить нарушенное право граж­данина, в том числе - и путём материальной ком­пенсации понесён­ного им ущерба. Сегодня - это вопрос очевидный для судеб­ного порядка рассмотрения жалоб, но, думается, что эти необходимые эле­менты должен дести в себе и административный процесс.

Однако, равноправие гражданина и государства - положение далеко не ак­сиоматичное для российской правовой науки и практи­ки. Мы видим, что равно­правие сторон должно быть обеспечено как в услови­ях судебного, так и административного порядка разрешения жало­бы. В этой связи возникает необ­ходимость нормативного закрепле­ния ещё одного принципа реализации права граждан на обращения - принципа гласности.

На сегодняшний день данный принцип, пришедший в государс­твенное (конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко определён­ного содержания, но в отношении реализации права на обращения он может означать открытость процесса рассмотрения обращения, с участием заинтере­сованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных пред­ставителей.

Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим вы­водaм. Право­вой механизм реализации права граждан на обращения в органы государствен­ной власти и местного самоуправления дол­жен быть основан на следующих принципах (смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше): всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответс­твенности гражданина и государства, гласности разбирательства, объек­тивности, подведомственности обращений, комплексном подхо­де к рассмотре­нию, законности всего порядка работы с обращения­ми граждан.

Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специ­фику регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частно­сти:

1. Принцип всеобщего права на обращения означает, что лю­бое физическое лицо обладает в соответствии с российским зако­нодательством правом на об­ращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за ис­ключением случаев, уста­новленных законом (требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права на обращения вправе направлять в государственные органы и органы местного са­моуправления любые по содержанию об­ращения, кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия означает, что любой человек, неза­висимо от граж­данства, законности нахождения на территории РФ, социального происхожде­ния, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе на­правлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправле­ния. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбира­тельства обращений граждан.

4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и реше­ния, нарушающие права, свободы и законные инте­ресы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств за­конности тех или иных действий должен быть воз­ложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обраще­ний, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного об­ращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обра­щения граждан,- в том числе - анонимные. Законода­тельно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициато­ров обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае вы­явления в обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий обращение, обя­зан передать материалы проверки компетентным правоохранительным орга­нам для возбуждения уголов­ного дела по факту клеветы.

6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведе­ния, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимае­мого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения дол­жен производить тот орган, в чью компетенцию вхо­дит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать кон­кретную компетенцию госу­дарственных органов. Обращения направленные не по адресу подле­жат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую мето­дику и методо­логию в работе с обращениями граждан, а также ко­ординацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработа­на система Зако­нов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей вла­сти: судебной, исполнительной, законо­дательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

3. особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разреше­ния. Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю. Хаманёвой административный и су­дебный поря­док представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования"⁴⁵. Несмотря на то, что по отношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб это относится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой демократиче­ский институт - одна из задач российской конституционно-правовой ре­формы.

Как отмечалось выше, в настоящее время в стране действует множество ве­домственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных ор­ганах страны. Единственным общегосу­дарственным актом, действующим в этой сфере общественных отно­шений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан".

Говоря о нормативно-правовом регулировании административ­ного порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого прежде всего не­обходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Как отмечалось выше, статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей вла­сти: законодатель­ные, исполнительные и судебные, а также представительные и ис­полнительные органы местного самоуправления.

Обращения в некоторые судебные и законодательные (представительные) ор­ганы государственной власти и местного са­моуправления находятся за рам­ками нашего исследования, и обращения в суды общей компетенции, как явст­вует из смысла Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свобо­ды граждан", рассматриваются в порядке не админист­ративного, а гражданского судопроизводства^*. Следовательно, под рассматри­вае­мыми в административном порядке понимаются те обращения граж­дан, ко­торую направляются в исполнительные органы государствен­ной власти и мест­ного самоуправления.

Таким образом, к перечисленным выше нормативно-правовым актам теку­щего законодательства, регламентирующим порядок реа­лизации права граждан на обращения на федеральном уровне, необ­ходимо добавить закон (а в соответ­ствии со статьёй 55 Конститу­ции РФ это должен быть акт не ниже федераль­ного закона), кото­рый бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разре­шения обращений граждан в органах исполнительной власти государствен­ного и муниципального уровня.