398 (Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти), страница 6

Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14 июня 1763 г., он не смог преодолеть сословно-предс­тавительного характера Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём право­мочий лиц, выступающих с обраще­ниями в государственные органы, был раз­личным и зависел от сос­ловной их принадлежности. Са­мым большим объёмом полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дво­рянства, кото­рые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, воль­ности и пре­имущества благородного российского дворянства (более известной под названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять пред­ставления о сво­их общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губер­натору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же гра­моты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконе­ний"³⁴.

Для сравнения следует заметить, что крестьяне в соответс­твии с рядом актов 30-х годов XVIII в. могли направлять проше­ния только должностным лицам местного уровня, при этом им было запрещено жаловаться на действия поме­щиков, которым они принад­лежали. Что же касается городского населения, то в соответствии с Грамотой на права и выгоды го­родам Российской империи от 21 апреля 1785 г.("Жалованная грамота городам") городское общество представ­ления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губер­натору (ст. 36), а само представление, как не рассмотренном выше случае с представ­лениями собраний дворянства, не могло быть "противным законам или требованиям узако­нениий.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы го­сударственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Мани­фестом "Об образовании Госу­дарственного совета" от 1 января 1810 г. В соот­ветствии с этим актом в составе Госу­дарст­венного совета создавалось специ­альное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия про­шений, кото­рая принимала обращения на высочайшее имя. К компе­тенции комис­сии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и мило­стей, проекты^*. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями граждан³⁵.

По каждому из обращений устанавливался особый порядок про­изводства кат: по форме, так и по существу вопроса. Манифест ус­танавливал также перечень обращений, которые ис­ключались из рассмотрения Комиссии. К ним относи­лись анонимные обращения, повтор­ные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жа­лобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности", которые в комиссию не поступали, а вноси­лись "непосредственно к высочайшему усмотрению"³⁶.

Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки зрения законода­тельной техники: им установлен достаточ­но эффективный и объектив­ный порядок админи­стративного произ­водства по обращениям, направленным на имя Российского импера­тора. Однако, он не устранил главного дефекта этого производс­тва: его сословного характера. Необходимо напомнить, что обра­щаться на имя императора могли только дворянские соб­рания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей админи­ст­рации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по приня­тию прошений на Высочай­шее Имя приносимых. Этим же Указом устанавли­вался порядок рабо­ты Канцелярии. Незначительные изменения в порядок при­нятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Госу­дарственном совете и его преобразовании".

В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше: прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и целыми сословиями и общественными ус­тановлениями, но лишь по вопросам, не противоречащим законам. Кон­кретный перечень оснований для обжалования был установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установле­ний, когда жа­лоба прино­сится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собст­венно на противное со­бытию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие подтверждено достовер­ными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдель­ными частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и распо­ряжения не подлежат по за­кону обжалова­нию Правительствующему Се­нату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не под­ходящих под дейст­вие общих за­конов, когда сим не нарушаются ничьи права и ограждённые зако­ном интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осуждённых или отбываю­щих наказа­ния³⁷.

Таким образом, даже сословие ограниченный круг лиц, обладающий правом обращаться на Высочайшее Имя, мог подать прошения далеко не по всем во­просам, имевшим для них жизненно важное значение. Что касается иных обра­щений, поступавших в Канцеля­рию, то они делились на две группы: оставляе­мые без рассмотре­ния и оставляемые без последствий. Разница состояла в том, что по первым не только не принималось решение по существу, но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показано ниже, в ря­де случаев, чтобы от­не­сти некоторые обращений к данной катего­рии их всё-таки необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращений рассмотрению подле­жала, но юридических пос­лед­ствий для заявителя это не имело. Помимо юри­дически очевид­ных оснований: принесение жалобы по вопросу, не относяще­муся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст. 9 Указа); пов­торные обращения, на которые получен отказ; жалобы, имеющие иной, установ­ленный законом порядок обращения; прошения о наг­радах, приносимые без ведома началь­ства; жалобы на увольнение от должности по представлению начальства, представленные без объяснения причин, - статья 16 Указа предусматривала основания, которые нельзя отне­сти к категории юридически обоснованных. В частности, речь идёт о жалобах на места низ­кие и средние (ст. 16, п. 2) и под­лежащие рассмотрению Кабинета Министров (ст. 16, п. 4). Дело в том, что Указ, несмотря на то, что подробно рег­ламентировал порядок подачи жа­лоб, не предусматривал обязаннос­ти Канцелярии пересылать, жалобы, не относящиеся к предметам её ведения, по подведомственности, то есть тем учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса, изложенного в жалобе, по суще­ству. Причём этот недостаток характерен для всего российс­кого законодатель­ства рассматриваемого периода. Что же ка­сается жалоб, оставляемых без рас­смотрения, то поводом для такого решения являлись сле­дующие основания. Не рассматривались жалобы:

-поданные с отступлением от правил, изложенных в ст. 11-14 Указа, т.е. ано­нимные жалобы, а также поданные поверенным, не имеющим юридических оснований действовать от имени своего пору­чителя, или не сопровождающиеся приложением необходимых доку­ментов (текста обжалуемого решения или нарушенного, по мнению заявителя, закона);

-принесённые по истечении 4-х месячного срока со времени объявления или приведения в исполнение обжалуемого постановле­ния;

-заключающие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок про­изводства по ним;

-жалобы, изложенные в телеграммах;

-жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмыслен­но, на клочках бумаги или с неприличными выражениями.

Оценивая описанный порядок подачи жалоб на Высочайшее Имя, необхо­димо отметить ряд его недостатков. Во-первых, несмотря на подробнейшую регламентацию процедуры по­дачи жалоб, рассматрива­емый акт не содержит норм, регулирующих работу Канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса. Подавляющее большинство жалоб пересылалось ею в соответствую­щие департаменты, чьи реше­ния или действия чиновников обжаловались заяви­телями. Во-вто­рых, усложнённый порядок обращения с прошениями на Высочайшее Имя требовал наличия специальных знаний или высокой общей куль­туры заявителя. Что, в принципе, соответствовало категории зая­вителей - представителей дворянского сословия. Однако, абстра­гируясь от последнего обстоятельства, необходимо отметить из­лишнюю ор­ганизованность процедуры подачи прошений, особенно в сочетании с коротким сроком ис­ковой давности. Отмеченные недос­татки не компенсируются теми положительными момен­тами, которые имеют место в данном Указе. Это ряд гарантий прав заявителя: осво­бождение от гербового сбора (ст. 10), обязательность уве­домления заявителя о положении дел (ст. 28) и об окончательном распоряжении или передаче жалобы (ст. 29) и некоторых. др.

Однако, главным недостатком рассматриваемого порядка пода­чи жалоб на Высочайшее Имя остаётся ограниченный круг вопросов, подлежащих обжало­ванию. Дело в том, что в Российской империи на рубеже XIX-XX столетий, сословный порядок подачи жалоб был уси­лен сложной иерархией учреждений, разрешающих их по существу. Канцелярия Его Им­ператорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых была лишь верхней частью айсберга российской бюрократии.

Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приё­мом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое Присутствие для пред­варительного рас­смотрения всеподданнейших жалоб на определения Департа­ментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канце­лярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по её поруче­нию. Дело в том, что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые на­правля­лись в него Главноуправляющим Канцелярии и "никакие другие жа­лобы, прошения, объяс­нения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались" (ст. 100 гл. 3 Указа об учреждениях Госу­дарственного Совета)³⁸. Любопытно, что и Особое Присутствие не разрешало дела по существу. Оно лишь давало заключение о том "в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить доста­точ­ным основанием к переносу дела на рассмот­рение Общего Собра­ния Сената" (ст. 104). В дополнение к общей характеристике это­го кор­поративного органа следует добавить, что участие в деле посторонних лиц, равно как и представи­телей печати не допуска­лось (ст. 101), а доклад о существе дела производился устно (ст. 103).

По общему правилу, на решение Сената не могло быть апелляций ст. 217 Указа об учреж­дениях Правительствующего Сената)³⁹. Однако, нет правила без исключений, о чём весьма образно по­вествует законодатель в той же ст. 217: "Как могут быть край­ности, в коих возбранить всякое прибежище к Император­скому Ве­личеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения ис­клю­чённых выше, в ст. 10, Департаментов Сената с соблюдением усло­вий, означенных в ст. 5-9 Правил о порядке принятия и направле­ния прошений и жалоб на Высочайшее Имя при­носимых". Речь идёт о том редком случае, когда в установленном по­рядке направления жа­лоб среди огромного числа правовых норм процессуаль­ного ха­рактера, встречается одна-единственная, касающаяся разрешения жа­лобы по существу, в соответствии с которой Правительствующий Сенат требует от подлежащего установления или должностного лица объяснений в связи с проявлением им бюрократизма и волокиты при рассмотрении жалобы (ст. 10). Очевидно, что российская бю­рократия оказалась настолько развитой, что ради борьбы с ней официальные власти готовы были пойти на любые уступки, вплоть до призна­ния неправоты со стороны высших должностных лиц госу­дарства. В этом случае, если жа­лоба будет признана уважитель­ной, то дело о её рассмотрении по существу предлагается Общему Собранию Сената (ст. 218), решение которого является окончательным (ст. 220).

Канцелярия Его Императорского Величества по принятию про­шений, Особое Присутст­вие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб, а также Общее Собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших долж­ностных лиц государства, действующих на общегосударственном уровне (исключая, естест­венно, самодержца, персона которого бы­ла, априори вне рамок юридической ответственно­сти.

Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должност­ных лиц, сле­дующего - губернского - уровня возглавлял так называемый Второй Департамент Прави­тельствующего Сената. К компетенции этого органа отно­силось разрешение жалоб на по­становления губернских Присутствий, на окон­чательные постановле­ния губернских земле­устроительных комиссий и "прочие дела, от­несённые на основании подлежащих узаконений о сельском состоя­нии к ведению сего Департамента" (ст. 23 Указа об учреждениях Прави­тельствую­щего Сената) 3). Статьёй 52 Указа предусмотрено, что к производству в Депар­та­менте принимаются как прошения и жалобы лично подаваемые, так и по почте пересылае­мые. Зато при­мечаниями к данной статье установлены Правила о порядке написа­ния и по­дачи прошений и жалоб, приносимых Департаментом Правительствуюшего Сената и о по­рядке принятия оных обер-секретарями. Данные правила устанавливали не менее жесткие требования, предъявляемые к процедуре подачи жалобы, чем рассмотренные выше акты о порядке рассмот­рения жалоб, поданных на Высочайшее Имя.

К государственным органам, принимающим жалобы на действия и решения должностных лиц губернского и уездного уровня, отно­сятся также Министер­ства (ст. 171-173 Указа об уч­реждениях Пра­вительствующего Сената), дейст­вующие по той же схеме, что и рассмот­ренные выше учреждения.

И наконец, завершает систему органов, принимающих жалобы, третий (местный) уро­вень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на дейст­вия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления в слу­чаях, указанных в Положении о губернских и уездных земских уч­реждениях и в Положениях об общественном управлении городов.

Такой порядок подачи петиций действовал до начала револю­ционных собы­тий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Прави­тельствующему Сенату, которым он "признал за благо облегчить всем Нашим верноподдан­ным, радеющим об общей пользе и нуж­дах государственных, возможность непосредственно быть Нами ус­лышан­ными" и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуж­дение пе­тиций, поступающих на Высочайшее Имя⁴⁰. Достоинство Указа состояло в том, что он раз­рушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без ис­ключения подданным Российской империи. Правда, то об­стоятельство, что подлежали рас­смотрению обращения "по вопросам, касаю­щимся усо­вершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния" может рассматриваться как огра­ничение права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности пода­чи данных пред­ложений "частными лицами и учреждениями всех ви­дов" является знамена­тельным яв­лением, свидетельством начала в России буржу­азно-демократических преобразований.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, в отличие от дру­гих политических прав и сво­бод подданных Российской империи, право на обращения ещё не стало конституцион­ным их правом. Этот вывод основан на том обстоятельстве, что в тексте Основных государ­ственных законов, утверждённых императором 22 апреля 1906 г. это право не закреплено.

Февральская буржуазная революция не отменила действия Законов Россий­ской империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института обращений никаких изменений не претер­пело.

После Октябрьской Социалистической революции 1917 г., напротив, дейст­вие всех до единого актов “старого режима” было прекращено. Вместо них вводились новые нормативные акты, вырабатываемые Советской властью. Первым таким актом, относящимся к институту обращений было постановле­ние VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюде­нии законов”. Этим постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от “любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, воло­киту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”⁴¹. Примерно в то же время возникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том, что по железным дорогам страны курсировали поезда с высшими руково­дителями Советов, в том числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они принимали ходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило, большая часть этих обращений оперативно рассматривалась прямо на месте инструкторами народных комиссариатов, ехавших в том же поезде. После принятия 12 апреля 1919 г. Декрета ВЦИК “О государственном контроле”, был образован Народный комиссариат Государственного контроля (позднее - Ра­боче-Крестьянская Инспекция), а в его составе - Центральное бюро жалоб и заявлений, в задачу которого входило принимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрение различными органами государствен­ной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты” впервые после рево­люции устанавливался порядок подачи обращений и прописывалась процедура их рассмотрения. Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”. Этим поста­новлением было также установлено, что приём обращений граждан кроме Цен­трального бюро жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредст­венно Президиум ВЦИК, где для этого создавался особый отдел. После этого специальные подразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всех государственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.