Лекционный курс

ГЛАВА Отдельные полномочия органов местного самоуправления

§ 1. Планирование социально-экономического развития муниципального образования

Содержание экономической деятельности органов местного самоуправления можно разделить на несколько составляющих. В первую очередь, органы местного самоуправления ответственны за комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Во-вторых, органы местного самоуправления вправе создавать хозяйствующие субъекты, различных, разрешенных законом организационно-правовых форм, деятельность которых должна быть направлена на реализацию вопросов местного значения. И, наконец, в третьих, органы местного самоуправления, обладающие определенными властными полномочиями на территории муниципального образования, вправе оказывать определенное влияние на деятельность всех иных, не находящихся в собственности муниципальных образований, субъектов предпринимательской деятельности.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления по планированию развития муниципального образования следует отметить, что полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, органы местного самоуправления наделены в соответствии со статьей 17 Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ № 131).

Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления (п.10 ст. 35 ФЗ № 131). Кроме того, проекты планов и программ развития муниципального образования, разрабатываемые органами местного самоуправления и предлагаемые к утверждению представительным органом, согласно части 3 статьи 28 ФЗ № 131 в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания, порядок организации и проведения которых устанавливаются уставом муниципального образования.

Такое обилие норм, обязывающих органы местного самоуправления уделять должное внимание планированию социально-экономического развития муниципального образования, свидетельствуют о важности и значимости указанного процесса для самого развития муниципального образования.

Анализ практики управления территорией муниципального образования с позиций стратегического планирования свидетельствует о том, что произошедшее перераспределение экономической компетенции между различными уровнями управления, появление новых точек взаимодействия между органами местного самоуправления и экономически самостоятельными предприятиями ни в коем случае не умаляет значимости и эффективности создания и претворения различного рода планов и программ развития территории.

Ни один субъект экономического управления, к которым относятся и органы местного самоуправления, не в праве отказываться от планового регулирования вопросов своей деятельности. Другое дело, что современное российское законодательство позволяет органам местного самоуправления сочетать активные механизмы административного воздействия на экономические процессы развития муниципального образования с дозволенными рыночными механизмами хозяйствования. Основой чертой современного муниципального планирования является отказ от директивных методов и переход к формированию партнерских отношений органов местного самоуправления со всеми хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования.

Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования должна вестись на основе собственной нормативной базы. При этом, в качестве основных нормативных актов федерального уровня, на примере которых органы местного самоуправления вправе выстроить собственное правовое регулирование процесса планирования, можно использовать

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"¹.

Кроме того, в качестве вспомогательного нормативного акта, устанавливающего принципы планирования и разработки программ экономического развития органам местного самоуправления, можно рекомендовать действующий в настоящее время Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594.

Органы местного самоуправления вправе не только осуществлять разработку, финансирование и реализацию местных программ социально-экономического развития, разработанных на основании собственной нормативной правовой базы. Органы местного самоуправления вправе выступать и в качестве соисполнителей в реализации федеральных программ и программ субъектов Российской Федерации.

В этой связи, в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития. В свою очередь, в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

В целом главная задача органов местного самоуправления в сфере планового регулирования социально-экономического развития состоит в создании научно-обоснованной системы стратегического и оперативного планирования. И, в данном контексте, прежде всего органам местного самоуправления следует направлять свои усилия по планированию на создание эффективной системы муниципальных предприятий и организаций, осуществляющих деятельность по решению вопросов местного значения.

Действующее законодательство Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14 ноября 2002г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"² наделяет органы местного самоуправления правами по созданию муниципальных унитарных предприятий.

Муниципальное унитарное предприятие может быть создано в случае:

- необходимости использования муниципального имущества, приватизация которого
запрещена;

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том
числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное муниципальное предприятие может быть создано в случае:

• если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых
  работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами
  исключительно для казенных предприятий.

Поскольку основными целями деятельности муниципальных унитарных и казенных предприятий должно быть решение вопросов местного значения, то, следовательно, планирование социально-экономического развития муниципального образования должно быть увязано с плановыми показателями деятельности указанных предприятий, деятельность которых подотчетна и подконтрольна органам местного самоуправления.

Помимо права на создание предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, деятельность которых подотчетна и подконтрольна органам местного самоуправления и, соответственно, может быть подвергнута процедурам планирования и иным формам регулирования, органы местного самоуправления, на основании норм ФЗ № 131 вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных

Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871 Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Немаловажное значение для развития муниципального образования является деятельность субъектов хозяйствования, не находящихся в муниципальной собственности.

В части решения вопросов взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и организациями, функционирующими на территории муниципального образования необходимо заметить, что основным принципом, которым следует руководствоваться муниципалитету в указанных вопросах является принцип, закрепленный в статье 34 Конституции Российской Федерации и устанавливающий, что "каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности". Основная направленность современного развития взаимоотношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами сводится к постепенному переходу от директивного планирования и государственного управления предпринимательской деятельностью к административно-правовому регулированию, основанному на отказе от вмешательства во внутренние дела субъекта предпринимательской деятельности с усилением установленных законодательством функций административного, финансового, налогового и иных, разрешенных форм контроля и надзора.

Ряд указанных функций выполняется органами государственной власти, к полномочиям которых отнесено проведение государственной регистрации юридических лиц, лицензирования и сертификации отдельных видов деятельности. Налоговым органам Российской Федерации, в свою очередь, предоставлены полномочия по контролю за финансовой деятельностью субъектов хозяйствования. Указанная деятельность регламентирована целым рядом федеральных законодательных актов, к числу которых относятся Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»', Федеральный закон от 8 .августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"², Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" ³

Органам местного самоуправления целесообразно использовать такие, разрешенные законом способы взаимодействия с самостоятельными субъектами деятельности на территории муниципального образования, как предоставление им муниципального заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий. Размещение муниципального заказа на поставки товаров, работ и услуг должно осуществляться на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки у единственного исполнителя. Необходимо заметить, что использование такой формы взаимодействия органов местного самоуправления с производителями товаров на территории муниципального образования является активным рычагом для стимулирования развития тех отраслей производства, которые необходимы именно в данном муниципальном образовании.

Отдельным направлением деятельности, в котором органам местного самоуправления следует проявлять большую активность, является поддержка малого предпринимательства. Поддержка и развитие малого предпринимательства в Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 14.06.1995 г. № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации". Органы местного самоуправления, в соответствии с указанным федеральным законом, вправе разрабатывать муниципальные программы развития и поддержки субъектов малого предпринимательства, под которым законодательство понимает коммерческие организации, в уставном капитале которых доля

¹ Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431.

² Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3430.
Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3436.

участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25 процентов, доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25 процентов и в которых средняя численность работников за отчетный период не превышает следующих предельных уровней (малые предприятия):

в промышленности - 100 человек;

в строительстве - 100 человек;

на транспорте - 100 человек;

в сельском хозяйстве - 60 человек;

в научно - технической сфере - 60 человек;

в оптовой торговле - 50 человек;

в розничной торговле и бытовом обслуживании населения - 30 человек;

в остальных отраслях и при осуществлении других видов деятельности - 50 человек.

Под субъектами малого предпринимательства понимаются также физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Малые предприятия, осуществляющие несколько видов деятельности (многопрофильные), относятся к таковым по критериям того вида деятельности, доля которого является наибольшей в годовом объеме оборота или годовом объеме прибыли.

Поддержка малого предпринимательства на территории муниципального образования должна способствовать не только развитию необходимых населению муниципального образования сфер экономики, но и создавать новые рабочие места. Последний фактор оказывает немаловажное значение на общий социально-экономический климат на территории.

В заключении необходимо отметить, что вопросы содействия развитию промышленности, строительству или любым иным отраслям экономики не вынесены федеральным законодательством в отдельные полномочия органов местного самоуправления. Представляется, что деятельность муниципалитетов должна носить комплексный характер, без создания каких-либо приоритетов, способствующих перекосу в развитии тех, или иных отраслей хозяйствования. Развитие любого муниципального образования носит собственные, присущие только ему черты и особенности, и, поэтому, в каждом муниципальном образовании в определенный отрезок времени должно уделяться наибольшее внимание тем отраслям и производствам, которые в наибольшей степени отвечают интересам населения, проживающего на его территории.

§ 2. Организация жилищно-коммунального хозяйства, обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями