34602 (587711), страница 11

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 11)

Практика свидетельствует, что в качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и актах органов местного само­управления, можно выделить следующие: превышение предоставлен­ных органами местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законода­тельства и законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граж­дан и организаций, предусмотренных действующим законодатель­ством; нарушение административного законодательства⁰.

В настоящее время полномочия прокуроров в связи с участием в правотворческой деятельности закреплены в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 41 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», указании Генерального про­курора РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотвор­ческой деятельности и систематизации законодательства в прокура­туре Российской Федерации"», Приказе Генерального прокурора РФ от 19 апреля 2004 г. № 9 «О систематизации законодательства в орга­нах прокуратуры», которым утверждена Инструкция о порядке веде­ния систематизации законодательства в органах прокуратуры.

Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие проку­роров в правотворческой деятельности в субъектах Российской Феде­рации предусмотрено региональными правовыми актами. Но, как показал анализ, в большинстве субъектов Российской Федера­ции органы прокуратуры обладают ограниченным правом законода­тельной инициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание «по предметам ее ведения». Толкование и реализация подобных правовых предписа­ний являются крайне затруднительными.

Что касается права законодательной инициативы органов проку­ратуры в законодательных (представительных) органах субъектов Фе­дерации, то эта проблема может быть реше­на одним из трех способов. Первый способ предполагает внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые бы устанавливали единое требование на всей территории государства о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроек­ты в законодательные (представительные) органы субъектов Федера­ции в порядке законодательной инициативы. Второй способ, кото­рый сегодня повсеместно используется, предполагает умолчание в Федеральном законе «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации» о таком праве органов прокуратуры и решение данного вопроса в конституциях (уставах) субъектов Федерации. И, наконец, третий способ предполагает фор­мулирование дозволительной нормы права в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации», которая позволяла бы субъектам Федерации само­стоятельно решить указанную проблему в своих конституциях или ус­тавах ⁰.

Третий способ разрешения поставленной проблемы представ­ляется наиболее предпочтительным. В силу того, что органы прокура­туры относятся к системе федеральных органов государственной вла­сти, наделение прокуратуры правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации только конституцией или уставом субъекта Федерации выглядит не совсем корректным. Для этого требуется также наличие дозволитель­ной нормы в Федеральном законе «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и внесе­ния дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Безусловно, возможность реализовать правотворческую функцию в значительной степени зависит от наличия у прокуратуры права за­конодательной инициативы. Однако это право (предусмотренное ра­нее Конституцией СССР и конституциями союзных республик) встре­чается все реже: в настоящее время на территории бывшего СССР оно предусмотрено только в законодательстве Узбекистана (ст.82 Консти­туции).

Участие прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрено законами о прокура­туре Казахстана (ст.12), Киргизии (ст.8), Таджикистана (ст.11), Украины (ст.5), Узбекистана (ст.3). В Туркменистане этот вид деятельно­сти возлагается на научно-методический совет при Генеральной проку­ратуре, в обязанности которого входит рассмотрение проектов законов (ст.43 Закона о прокуратуре). Не обладая правом законодательной ини­циативы, прокуратура вносит законодательные предложения другим органам, наделенным таким правом.

В то же время следует отметить, что в государствах — участниках Содружества Независимых Государств ощущается необходимость в более активном участии органов прокуратуры в правотворческой дея­тельности. Подтверждением этому является тот факт, что на состояв­шемся 24 ноября 2004 г. в г. Алма-Ате заседании Координационного совета генеральных прокуроров Содружества был рассмотрен и при­нят за основу проект Модельного закона «О прокуратуре», подготов­ленный Генеральной прокуратурой Республики Казахстан, в ст.57 ко­торого «Полномочия прокуроров по участию в правотворческой деятельности» определено, что при осуществлении функций участия в правотворческой деятельности Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе (Парламен­те), а прокуроры территорий имеют право законодательной инициа­тивы в законодательном (представительном) органе территории⁰.

Опираясь на результаты проведенного исследования, попытаюсь дать определение понятия «участие прокуроров в правотворческой деятельности». Полагаю, что это осуществляемая в пределах своих полномочий деятельность прокуроров, направленная на установление соответствия законов, иных нормативных правовых актов, их проек­тов потребностям правового регулирования общественных отноше­ний и необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и граждани­на, а также охраняемых законом интересов общества и государства, путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие пра­вом законодательном инициативы, соответствующего и нижестояще­го уровней, а также в органы исполнительной власти и местного са­моуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Участие прокуроров в правотворческой деятельности характери­зуется единством мотива; целей, задач, принципов; участников пра­вотворчества; основных организационных форм участия в ней про­куроров. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновремен­но обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представи­тельными и исполнительными органами, органами местного самоуп­равления нормативных правовых актов в строгом соответствии с нормами международного права, Конституцией РФ и федеральными законами, а именно на это направлена право­творческая деятельность прокуроров, предупреждает нарушения прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, спо­собствует повышению авторитета органов власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка. Участвуя в правотворчестве, прокуроры одновременно осуществляют правоза­щитную деятельность. Немаловажное значение имеет освещение прокурорами правотвор­ческой деятельности в средствах массовой информации. Тем самым население получает оперативные и достоверные сведения о совершен­ствовании правового регулирования в различных сферах государствен­ной и общественной жизни.

Вместе с тем участие прокуроров в правотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании, которое предполагает повышение уровня его нормативного, организационного и матери­ального обеспечения. Практика свидетельствует, что интенсивный правотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах, необходимость нормативного обеспечения проводимых в стране де­мократических реформ, устранения имеющихся в праве пробелов и противоречий требуют от органов прокуратуры более активного ис­пользования прокурорами предоставленного законом права участво­вать в правотворческой деятельности органов государственной влас­ти и местного самоуправления, своевременного и принципиального реагирования на издаваемые ими незаконные акты, добиваться фак­тического устранения вскрытых нарушений.

Тем не менее, результаты проведенного исследования свиде­тельствуют о том, что развитие практики реализации органами и уч­реждениями прокуратуры Российской Федерации функции участия в правотворческой деятельности осложняется из-за нерешенности ряда проблем. В их числе нижеследующие.

Отсутствие надлежащего нормативного урегулирования работы органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности зат­рудняет работу центрального аппарата по организации деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации при участии в право­творчестве. Существующее нормативно-правовое обеспечение данной функции не адекватно той ситуации, когда сочетание надзора и учас­тия в правотворческом процессе особенно важны в связи с постоян­ной необходимостью приведения действующего массива и вновь при­нимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие с федераль­ным законодательством, что в целом обусловлено развитием федера­тивных отношений, реформированием системы и структуры федераль­ных органов исполнительной власти, процессом перехода на обновленные стандарты функционирования органов местного само­управления, их взаимодействия с государственной властью⁰.

Функция прокуратуры по участию в правотворческой деятельнос­ти не обеспечена в должной мере также из-за недостаточных штатных возможностей укомплектования органов прокуратуры специалиста­ми на этом участке деятельности; организации и осуществления взаи­модействия органов прокуратуры с другими государственными орга­нами и органами местного самоуправления в данной сфере; слабой разработанностью проблем участия прокуроров в правотворчестве на теоретическом и научно-методическом уровне.

Завершая вторую главу работы можно отметить, что наличие у ряда про­куроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы на уровне субъектов Федерации не может в полной мере компенсировать отсутствие права законодательной инициативы у Ге­нерального прокурора Российской Федерации на федеральном уров­не. Участие в правотворческой, в том числе законотворческой, дея­тельности государства в различных формах было характерно для органов российской прокуратуры в течение практически всего перио­да ее существования и благотворно влияло не только на процесс принятия законов и иных нормативных правовых актов, но и на процесс их реализации. В связи с этим в перспективе было бы целесообразно в Конституции Российской Федерации предусмотреть право законода­тельной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогич­ные полномочия Генерального прокурора РФ применительно к зако­нодательным органам субъектов Российской Федерации.

Поскольку образовавшийся законодательный массив нуждается в систематизации и кодификации, назрела необходимость в принятии Федерального закона о нормативных актах, Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и фе­деральных законов», всерьез приступить к работам по изданию Свода законов Российской Федерации.

В связи с тем, что приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в право­творческой деятельности и систематизации законодательства в про­куратуре Российской Федерации» уже не регулирует всего многооб­разия форм участия прокуроров в правотворческой деятельности и то, что Генеральный прокурор РФ 19 апреля 2004 г. издал приказ № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», пред­ставляется необходимым издать новый организационно-распоряди­тельный документ - приказ Генерального прокурора Российской Фе­дерации, регулирующий участие прокуроров в правотворческой деятельности. В этом приказе, в частности, нацелить прокуроров на осуществление правотворчества с учетом новых целей, задач и прин­ципов правотворческой деятельности, которые выявились в ходе уча­стия в ней прокуроров всех уровней. В целях повышения уровня ана­литической работы при составлении ежегодных докладов прокуроров субъектов Федерации Генеральному прокурору РФ нормативно зак­репить структуру основных разделов доклада, включив в нее раздел по участию прокуратуры субъекта Федерации в правотворческой дея­тельности, в котором отражать результаты работы органов прокурату­ры над проектами законов, иными нормативными правовыми актами и высказывать предложения как нормотворческого характера, так и по организации этой работы; закрепить в приказе Генерального про­курора РФ перечень показателей оценки деятельности органов про­куратуры всех уровней по осуществлению правотворческой деятель­ности и ввести специальную отчетность, отражающую результаты этой работы; в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ целесообразно выработать механизм сбора, обобщения и анализа нор­мативных и организационных предложений, содержащихся в информациях прокуроров субъектов Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, с последующей их реализацией; нацелить прокуроров на использование хорошо зарекомендовавших себя на практике новых форм участия прокуроров в правотворческой деятель­ности.

Характеристики

Список файлов ВКР