34602 (587711), страница 9

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 9)

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорс­кого надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в гла­ве «О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей Кон­ституции СССР (ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов про­куратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

Одновременно следует отметить, что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора и функций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Пре­зидиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и кон­кретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодатель­но закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые усло­вия для усиления прокурорского надзора⁰.

Вообще во второй половине 1950-х—1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советского права. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивным законодательством и со­зданными в соответствии с ним квазисудебными органами, обладаю­щими широкими карательными полномочиями. Принятые в рамках данной реформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), Осно­вы уголовного законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик (1958 г.), Положение о военных трибуналах (1958 г.), Осно­вы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другие общесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК других союзных республик впервые закрепи­ли юридические принципы, которые имели также большое социаль­ное значение: осуществление правосудия только судом; осуществле­ние правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом; всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Эти принципы не были и не могли быть известны праву тотали­тарного государства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республик привлекались к работе по разработке этих норматив­ных актов.

Конституция СССР 1977 г. предоставляла Генеральному прокуро­ру СССР право законодательной инициативы (ст.113). После внесе­ния в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Отмеченные нормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе «О прокуратуре СССР», заменившем Поло­жение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9 этого Закона «Право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, проку­роров союзных и автономных республик» гласила: «В соответствии с Конституцией СССР Генеральному прокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР».

Следует отметить, что наделение Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правом законодатель­ной инициативы, а также правом вносить представления в Президиу­мы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов, имело определенное значение для законодательной и законоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов и постоянных комиссий, а равно для осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.

Законодательная инициатива рассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроекта в законода­тельное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения о принятии новых законов, об изменениях и дополнени­ях уже действующих тогда были вправе вносить государственные орга­ны, общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательной инициативой. Но в отличие от предложений, посту­пающих в порядке законодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставление соответствующим прокуро­рам законодательной инициативы влекло за собой обязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также Верхов­ных Советов союзных и автономных республик включить представлен­ный ими законопроект в повестку дня законодательного органа.

Как свидетельствует анализ законотворческой практики 80-х - 90-х гг. прошлого столетия, в тот период - период расширения глас­ности и демократизации всех сторон жизни государства и общества — далеко не все области государственного, экономического и социаль­но-культурного строительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя было совершенно очевидно, что эти пробелы законодательства следовало восполнить.

В существенной степени это касалось проблем уголовного и уголов­но-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческо­го, предпринимательского права. Появились новые составы преступ­лений, ответственность за которые не были определены в уголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подле­жащих исключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе про­курорского надзора В.И. Басков, по предложениям Генерального про­курора, внесенным в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение⁰.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР была введена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме⁰. Аналогич­ные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практика судопроизводства по протокольной форме, как и другие зако­нодательные инициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себя оправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором Российской Федерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен на обсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект зако­на о досудебной подготовке материалов еще по ряду составов преступ­лений. Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судопроизводстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства в отношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности⁰.

В период перестройки - с мая 1989 г. по июнь 1990 г, - было при­нято 57 законов СССР, из них в связи с изменением Конституции СССР - 3, в сфере власти и политической системы - 11, в сфере на­ционально-государственного устройства - 5, в сфере экономики - 16, в сфере прав и обязанностей граждан - 12, в сфере правосудия и законности - 10. К июлю 1991 г. число принятых законов Союза пре­высило 130, в республиках - от 20 до 100 (в РСФСР - свыше 100, Казахстане - свыше 70, Киргизии - более 60). Лишь принятие основ законодательства о земле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцев четвертой сессии Верховного Совета Рос­сии (осень 1991 г. - лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постанов­ления⁰.

Вообще период 70-х - 90-х гг. XX в. для органов советской и рос­сийской прокуратуры был характерен активным участием не столько в законотворческой деятельности, сколько в пропаганде советского законодательства. Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум Вер­ховного Совета СССР принял Постановление «О внесении измене­ний в Постановление Президиума Верховного Совета СССР "О струк­туре центрального аппарата Прокуратуры СССР"» ⁰, в котором определил переименовать «Отдел систематизации законодательства» в «Отдел систематизации и пропаганды советского законодательства».

3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности

3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась ре­ализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном сувере­нитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР орга­нов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, под­чиненную Генеральному прокурору РСФСР.

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрально­го органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Вза­мен Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» ⁰, который начал действовать с 18 февраля 1992 г.

В соответствии со ст.8 Закона («Участие в правотворческой дея­тельности») Генеральному прокурору РФ было предоставлено право законодательной инициативы. Этим правом были наделены также прокуроры республик в составе Российской Федера­ции. Каждый их них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Кроме того, Закон предоставлял Генеральному прокурору РФ, а также прокурорам республик в составе Российс­кой Федерации право обращаться в Верховный Совет - законодатель­ный орган соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования законов. Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации имели право в пределах своей компе­тенции обращаться в соответствующий конституционный суд с хода­тайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемо­му вопросу на его заседании.

Однако в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик и иных субъектов Федерации не были предусмотрены в числе субъектов зако­нодательной инициативы, определенных в ст.104 Основного закона. Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей власти: законодатель­ной, исполнительной и судебной. Поэтому разработчики новой ре­дакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (а фактичес­ки речь необходимо вести о новом Законе) предприняли попытку включить в законопроект, внесенный в 1995 г. в Государственную Думу, право прокуроров на участие в правотворческой деятельности.

В принятом 18 октября 1995 г. Государственной Думой, одобрен­ном 24октября 1995 г. Советом Федерации и подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом России в новой редакции Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражение законо­дательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров рес­публик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и ни­жестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принял решение предоставить прокуро­рам право участвовать в правотворческой деятельности. Это предус­мотрено в п.4 ст.1 и ст.9 Федерального закона о прокуратуре. Данная норма явилась компромиссом в результате лишения прокурора стату­са субъекта законодательной инициативы. При этом депутаты Феде­рального Собрания РФ при обсуждении законо­проекта исходили из того, что ни один другой орган не имеет столь всеобъемлющей возможности оценивать адекватность законов изме­няющимся общественным отношениям.

В силу сложившейся практики Государственная Дума, Совет Фе­дерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления на­правляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других нормативных актов для изучения и дачи заключения о соот­ветствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соот­ношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.

Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и право­порядка в России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам Федераль­ного Собрания РФ и Президенту Российской Федерации⁰. Опреде­ленные возможности активного участия в правотворческой деятель­ности дает Генеральному прокурору РФ, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий; прокурорам регионов — законодательных (представительных) органов субъектов РФ; прокурорам городов и районов — участвовать в правотвор­ческой деятельности органов местного самоуправления.

Совершенно очевидно, что правотворческая деятельность проку­ратуры может быть успешной только в случае эффективной законо­творческой деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Совету Федерации Федерального Собрания РФ, следовало бы активизировать свою работу с федеральными и регио­нальными правоохранительными органами по вопросам обеспечения правовой дисциплины и конституционной законности в субъектах Федерации, заслушивать на заседаниях комитетов и пленарных засе­даниях Совета Федерации руководителей законодательных и испол­нительных органов субъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов субъектов РФ.

Таким образом правотворческий процесс в палатах Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) и исполнитель­ных органах субъектов Российской Федерации, органах местного са­моуправления нуждается в совершенствовании, он должен стать сис­темой эффективных, технологически обоснованных процедур. Полезно было бы создать на базе соответствующих высших учеб­ных заведений систему подготовки юристов - специалистов по пра­вотворческой (законотворческой) деятельности и редакторов, специ­ализирующихся на работе с юридическими текстами. Особенностям этой деятельности следует уделять больше внимания в рамках систе­мы подготовки и повышения квалификации государственных и му­ниципальных служащих. Большое практическое значение могли бы иметь курсы, семинары и другие формы обмена опытом правотвор­ческой, в том числе и законотворческой, работы в органах государ­ственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и орга­нах местного самоуправления.

Примечательна еще одна тенденция: курс на углубление природы нашего государства как правового государства и повышение роли права и закона в его жизни не сопровождается еще адекватными действия­ми по реализации законов. «Выход» закона в свет нередко не влечет за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные ре­ализуются плохо, ибо механизм их действия нередко отсутствует. За­конодательные органы слабо контролируют их исполнение, хотя для этого есть правовые средства, включая запросы, парламентские слу­шания, «парламентский час» и др.

Например, Ю. Тихомиров считает, что одна из коренных причин этого явления кроется в такой многолетней беде, как отсутствие про­цедур проведения контроля. Пока же действия в этой сфере соверша­ются подчас только по усмотрению чиновников, и тогда допускается немало ошибок и нарушений законности. Поэтому нужны четкие про­цедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей, перечня последовательно совершаемых действий, объема представля­емой и оцениваемой информации⁰.

Выделение Российской Федерации в качестве суверенного право­вого государства, изменение его политического строя, государствен­ного устройства и экономического уклада потребовали пересмотра, а практически — создания в спешном порядке заново всей правовой системы обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Ситуация еще более усложнилась тем, что принятой в 1993 г. Консти­туцией Российской Федерации все 89 субъектов России наделены правом осуществлять собственное правовое регулиро­вание. При этом по предметам совместного ведения федерального Центра и регионов России субъект РФ вправе осу­ществлять так называемое «опережающее законодательство».

Надо отметить, что уже в начале 90-х гг. прошлого столетия в прак­тике применения прокурорских полномочий при осуществлении над­зора за соответствием законам правовых актов, издаваемых краевы­ми, областными, местными Советами народных депутатов и главами администрации наметился ряд отрицательных тенденций, которые в той или иной мере проявлялись в течение целого ряда лет. Вообще и в те годы, и сейчас деятельность органов прокуратуры характеризуется поиском наиболее эффективных форм и методов воз действия на правоприменительную и правотворческую практику. Но реалии нашей жизни таковы, что многие сферы жизнедеятельности государства все еще не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активно реализуют сами субъекты Федерации. При этом региональные законы довольно часто прини­маются в виде «опережающего законодательства», т.е. при отсутствии соответствующего закона на уровне Федерации. Они, как правило, принимаются по предметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды законов (Башкорто­стан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский авто­номный округ и др.).

Характеристики

Список файлов ВКР