34602 (587711), страница 10

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 10)

Ко второй половине 90-х гг. разрыв между положениями Консти­туции РФ и противоречащими им положениями конституций, уста­вов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и со­глашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, получил дестабилизирующий характер. Пассивная роль высших федеральных структур государственной вла­сти привела к неспособности Центра устранить этот разрыв. По край­ней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации про­тиворечили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации и государ­ственной власти, местного самоуправления и др.⁰ Громадный же мас­сив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо со­ответствовал федеральному законодательству, что, как замечал председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс, «..можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, отсутствии на просторах России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства» ⁰.

В ряде субъектов Федерации, в целях создания на своей террито­рии структур с жесткой вертикалью, местные власти противодейство­вали становлению местного самоуправления. В некоторых регионах были приняты законы, извращающие саму суть самоуправления и ста­вящие его под контроль региональных органов⁰.

Нормы 33 конституций и уставов субъектов Федера­ции, регулирующих местное самоуправление, не соответствовали Кон­ституции РФ и федеральным законам. Несоответствия и противоре­чия правового регулирования в этой сфере в основном проявлялись во включении органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной власти путем замены местного самоуправления мес­тным государственным управлением (Ингушская Республика, Курс­кая область); в нарушении избирательных прав граждан (Свердловс­кая и Курская области); в отступлении от установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями (Тюменская, Пермская, Свердловская, Са­марская области и Ханты-Мансийский автономный округ); в необос­нованных ограничениях при определении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Анализ всех 46 договоров, заключенных субъектами Федерации с федеральным Центром, проведенный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, пока­зал, что большинство подписанных в период с 1994 по 1998 г. догово­ров содержали положения, которые в той или иной степени дополня­ли либо изменяли нормы Конституции РФ и федеральные законы. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности, с республиками Татарстан, Баш­кортостан, Кабардино-Балкарской Республикой, республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., в которых в противоречие со ст.71, 72 Конститу­ции РФ закреплялись за этими республиками такие правомочия, вхо­дящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые, по существу, превращали эти договоры в статут­ные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответ­ствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией РФ. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторые полномо­чия, предоставляемые республике, закреплены в ст.71 Конституции РФ, как исключительные полномочия Российской Федерации — это вопросы: территории; производства вооружений и проведения денеж­ной политики; международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др.⁰

Такое положение, как отмечалось в письме исполняющего обязан­ности Генерального прокурора РФ В.В. Устинова исполняющему обя­занности Президента Российской Федерации В.В. Путину от 21 марта 2000 г. № 1-ГП-26-2000 «О состоянии законности при издании орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации нор­мативных правовых актов», распространенному 30 мая 2000 г. среди депутатов Государственной Думы, объяснялось тем, что «...в результа­те вынесения 16.06.98 г. решения «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», разграничивающего компетенцию Конституционного Суда и су­дов общей юрисдикции по рассмотрению дел о проверке конституци­онности правовых актов субъектов Федерации, прокуроры до приня­тия специального федерального конституционного закона фактически оказались лишенными права на судебное обжалование региональных нормативных правовых актов. Сегодня прокурор может реализовать предоставленные ему федеральным законодательством полномочия лишь путем принесения протеста на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Последние, однако, все чаще отклоняют протесты прокуроров, будучи уверенными, что никаких дальнейших мер прокурорского реагирования не последует. Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрируют цифры, когда усили­ями прокуроров реально отменяется (изменяется) менее 50% актов, из­данных органами государственной власти субъектов Федерации в на­рушение закона».

В письме был дан глубокий и подробный анализ состояния закон­ности при издании органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации нормативных актов. Указывалось на то, что при­нимаемых прокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов РФ на тот период было явно не­достаточно, указывались причины этих недоработок, и в связи с тем, что отсутствовал институт ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации за приня­тие актов, противоречащих Конституции России и федеральному за­конодательству, говорилось о необходимости установления на феде­ральном уровне ответственности, основанной на конституционном положении о том, что соблюдение Конституции страны и федераль­ных законов является обязанностью всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граж­дан и их объединений. В целях искоренения практики многочислен­ных отступлений региональных органов государственной власти от основополагающих норм Конституции РФ предлагалось, в частности, ускорить принятие возвращенного Советом Федерации Федерально­го Собрания РФ на доработку в Государственную Думу Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конститу­ционным законам, федеральным законам, иным нормативным пра­вовым актам».

Но, стремясь быть максимально объективной, приходится при­знать, что возможности прокуратуры реально реагировать на нарушения Конституции РФ и федеральных законов в субъектах Федерации в отмеченный период реализовывались далеко не полностью. Проку­роры ряда субъектов Федерации фактически самоустранились от осу­ществления надзора и реагирования на акты, противоречащие Кон­ституции РФ и федеральным законам. Об этом свидетельствуют, например, Приказы Генерального прокурора РФ: от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» и от 23 июля 1998 г. № 47 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью пра­вовых актов субъектов Российской Федерации». В Приказе Генераль­ного прокурора РФ № 42, изданном по результатам проверок в проку­ратурах республик Башкортостан, Карелия и Удмуртской Республики отмечалось, что прокуроры этих республик, чтобы избежать конфлик­тов, по существу, потакают местничеству, «...уклоняются от опротес­тования положений конституций, законов регионов, противоречащих федеральному законодательству, мирятся с отклонением их протестов и в судебные органы не обращаются» ⁰ и др. В Приказе № 47 отмеча­лись подобного рода недостатки в деятельности прокуроров респуб­лик Калмыкия, Адыгея, Ингушской Республики, Республики Коми, Республики Тыва, которые фактически самоустранились от осуществ­ления прокурорского надзора за правовыми актами органов государ­ственной власти республик⁰.

Принятый Государственной Думой по проекту, внесенному Прези­дентом РФ, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации"» от 29 июля 2003 г.⁰ ус­тановил ответственность всех органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение федеральных законов перед Президентом РФ как главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод че­ловека и гражданина и обязал их обеспечить соответствие Конститу­ции РФ и федеральным законам принимаемых или уже принятых кон­ституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов регионов. Он предусматривал ответственность высших должностных лиц в случае издания ими правовых актов, противоречащих Конститу­ции РФ и федеральным законам, а также сроки приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами законодательства субъектов Федерации. Закон имеет важную общественно-государствен­ную значимость и концептуально меняет направление развития феде­ративных отношений, вводя его в нормальное русло развития федера­лизма в России, упорядочивает вертикаль власти.

С принятием этого закона качественно активизировалась работа всех органов государственной власти Российской Федерации по приведе­нию в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами все­го законодательства субъектов Федерации. Генеральный прокурор РФ, в частности, принял ряд документов, обозначивших приоритет обеспе­чения исполнения положений Конституции и федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма в деятельности всех органов прокуратуры и, прежде всего, в деятельности структур Ге­неральной прокуратуры в федеральных округах. В целях обеспечения этого приоритета в 2000 г. по поручению Генеральной прокуратуры в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генераль­ной прокуратуре РФ было проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 158 соглашений между органами испол­нительной власти Федерации и ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий. По всем изученным материалам, которые противо­речили Конституции РФ и федеральным законам, были составлены зак­лючения и направлены в Генеральную прокуратуру РФ для решения ею вопроса их реализации через управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах и прокуратуры субъектов Федерации⁰.

В 2000 г. Президентом Российской Федерации перед органами го­сударственной власти, органами прокуратуры была поставлена зада­ча укрепления федерализма и обеспечения единого правового про­странства. В этой связи в течение последних лет органами прокуратуры был подвергнут ревизии на предмет соответствия федеральному зако­нодательству огромный массив региональных нормативных правовых актов. Результаты этой работы показали, что значительное количество региональных правовых актов, а также актов органов местного само­управления не соответствуют федеральному законодательству⁰.

В то же время необходимо отметить, что в 2002-2004 гг. основным результатом, характеризующим состояние законности при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, стало снижение количества незакон­ных актов по отношению к общему числу действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Указанный резуль­тат достигнут в значительной степени благодаря взаимодействию ор­ганов прокуратуры с органами юстиции, полномочными представи­телями Президента РФ в федеральных округах, Министерством природных ресурсов РФ, други­ми федеральными органами государственной власти, а также конст­руктивной позиции большинства органов государственной власти субъектов РФ. Однако кардинальных изменений в характере нарушений федерального законодательства пока не про­изошло. Наибольшее количество незаконных региональных актов выявлялось в сфере конституционного строя, государственного управ­ления, хозяйственной деятельности.

Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституций, уставов и законодательства субъектов Феде­рации является одним из главных условий успешности проводимых реформ. Решение этого вопроса не может быть достигнуто только про­курорскими способами реагирования. Поэтому, представляется, что отделы (управление) Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах во взаимодействии с прокурорами субъектов Федерации дол­жны решать указанные вопросы в соответствии с обстановкой и в тес­ной взаимосвязи с Полномочными представителями Президента РФ, которые согласно п.6 Положения о Полномочном представителе Пре­зидента России в федеральном округе, утвержденно­го Президентом РФ 13 мая 2000 г. № 849, могут по поручению Прези­дента РФ провести согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, находящихся в пределах федерального округа, или, если противоречащий федеральному законодательству нормативный пра­вовой акт принят исполнительным органом субъекта Федерации, они вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия это­го акта. В связи с этим, по мнению С.А. Осипяна, было бы целесооб­разно Полномочному представителю Президента РФ, который в со­ответствии с п.1 названного Положения «обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства», предоставить «пра­во обращения» в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов субъектов Российской Федера­ции в данном федеральном округе. Это, как он полагает, расширило бы возможности предметного и оперативного решения вопросов обес­печения конституционной законности в округе без возбуждения хо­датайства перед Президентом Российской Федерации⁰.

Статья 9 Закона о прокуратуре РФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации проку­рорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» приоритетным направлением прокурорской деятельности определяет обеспечение взаимодействия с органами мес­тного самоуправления, непосредственное участие прокуратуры в пра­вотворческом процессе. Прокурорам необходимо принимать активное участие в процессах разработки, обсуждения и принятия важнейших решений органов местного самоуправления, прежде всего по вопросам принятия программ по борьбе с преступностью, наркоманией, жилищ­ного законодательства, приватизации муниципального имущества. Прокуроры при установлении необходимости совершенствования дей­ствующих правовых актов вправе вносить в органы местного самоуп­равления соответствующие предложения.

Участие прокуроров в работе представительных органов местного самоуправления способствует реализации их обязанности по обеспече­нию законности, дает возможность получать дополнительную инфор­мацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нару­шений законов, определять пути их устранения и предупреждения.

Характеристики

Список файлов ВКР