34602 (587711), страница 8

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 8)

В первые годы XX в. в «верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. по­ставила правительство перед необходимостью частичного преобразо­вания политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодер­жавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутрен­них дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«...избранных от населения людей к участию в предварительной разра­ботке и обсуждении законодательных предложений» ⁰.

6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «...предва­рительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Со­вет, к верховной самодержавной власти» (ст.1)⁰.

Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Фев­ральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершени­ем краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновле­ния не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обсто­ятельств».

Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции — Генерал-прокуроров этого периода основывалась на су­ществовавшем законодательстве.

Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд вы­водов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров — министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выпол­нения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял конт­роль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законо­творчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.

В рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое обра­зование, принимали активное участие в консультировании представи­телей органов власти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой де­ятельности, как консультирование субъектов и участников законотвор­ческой деятельности. Уже во времена существовании Российской им­перии работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнару­жения каких-то пробелов или противоречий в действующем законода­тельстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.

В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, при­нимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а так­же экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых про­грессивных взглядов.

2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917г. отмеча­лось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следо­вателей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и част­ной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой, советской прокуратурой.

В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государствен­ный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представ­лении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, неже­ли в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений. Не случайно такая идеология получила название «правового нигилизма», который «...подкреплялся и распространял­ся на почве ненависти масс к старой государственности и праву, от­сутствием глубоких традиций демократически организованной госу­дарственной и правовой жизни, общего низкого уровня культуры и правового сознания, что сказалось и на содержании, форме, методах государственного строительства» ⁰.

По мнению В.Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них — экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культур­ной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизован­ное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной влас­ти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение пол­ного единства социалистической, а точнее революционной, законно­сти невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление советской власти обеспечить ак­тивность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. В.И. Ленин писал: «...нашим лозунгом вначале был рабочий контроль» ⁰. К причинам субъективного свойства можно отнести имев­шийся в это время юридический нигилизм, отсутствие верных новой власти кадров⁰.

Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного — единообразия государственного управле­ния и стабильности государственной власти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, от­вечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установлен­ном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в от­ношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 г. Через несколько лет было такое количество законов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность в создании специ­ального органа государственной власти, который мог бы осуществлять единообразный контроль за их исполнением, т.е. обеспечивать закон­ность (в узком смысле слова) в стране.

Специфика условий новой экономической политики с исторической неизбежностью выдвигала вопрос о создании такого государственного органа, который в условиях сложного гражданского оборота смог бы обес­печить неукоснительное проведение законов в жизнь. Требовалось со­здать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законно­сти во всех областях жизни государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями соответственно новым условиям. Осуществление такой функции было решено возложить на прокуратуру. По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советс­кая прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д.И. Курскому при­ступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.

26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало зако­ном, который вводился в действие с 1 августа 1922 г.⁰ Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от мест­ных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения ис­полкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождав­шаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной победы еще предстоит преодолеть.

В круг обязанностей прокуроров на местах вменялось: а) входить с представлением в исполнительные комитеты об от­мене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановле­ния через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета» ⁰. Причем прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.

Очень важное значение для предупреждения нарушений законно­сти имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоуст­ройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюде­нием законов, непосредственного наблюдения за производством пред­варительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (ст.6). Отголоском полномо­чий дореволюционных прокуроров в отношении должностных лиц судебных мест было наделение прокуратуры (в Положении о судоуст­ройстве РСФСР) правом возбуждать в дисциплинарном порядке про­изводства в отношении всех без исключения лиц, работающих в су­дебных учреждениях республики.

Указанным Положением на прокуратуру возлагалось наблюдение за соответствие закону распоряжений и постановлений всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, местных исполкомов и подчиненных им органов с опротестованием незаконных актов на пред­мет их отмены или изменения в исполкомы, СНК и в Президиум ВЦИК. 7 июля 1923 т Положение было дополнено главой XII «О государствен­ной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о проку­рорском надзоре 1922 г.

Огромное значение в достижении общих начал в организацион­ном построении прокуратуры и ее деятельности имел общесоюзный законодательный акт — Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г.

Прокуроры, сознавая первостепенное значение качества законов, за исполнением которых они осуществляли надзор, принимали меры к выявлению недостатков правового регулирования и их устранению. В 1924 г. по предложению прокуратуры в частности в этих целях были созданы на местах постоянно действующие совещания юрисконсуль­тов при юрисконсульте губисполкома и с обязательным участием гу­бернского прокурора или его заместителя. Такие совещания рассмат­риваюсь прокуратурой как средство объединения усилий юридических отделов (частей) и юрисконсультов различных хозяйственных органи­заций, госучреждений для устранения разноречивых толкований зако­нодательства, установления большего единства в его понимании, вы­яснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения или изменения. Такие сове­щания, как правило, формулировали свои выводы и мнения в итого­вом документе. Юрисконсульт губисполкома докладывал их губисполкому, который в результате нередко направлял директивы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в СНК.

Объективная необходимость и предпосылки наделения прокура­туры самостоятельной функцией участия в законотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия зако­нов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений проявлялась в решениях высшего органа исполнительной власти страны, в наибольшей мере ощущающего издержки недостатков законодательства в своей повсе­дневной деятельности по исполнению законов. В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. «Об юрисконсультах государственных уч­реждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» указывалось, что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования, учреждаются совещания при местных прокурорах, действующих согласно инструкциям прокурора республики⁰.

С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, в особенности в сфере уго­ловного судопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением 17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. В разделе II этого Положения «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Совета Народ­ных Комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имеет право законодательной ини­циативы. А в пункте «а» ст.4 Положения было отмечено, что на проку­ратуру Союза ССР возлагается «...надзор за соответствием постанов­лений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти — Конституции Союза ССР, по­становлениями и распоряжениями Правительства Союза ССР» ⁰.

Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образо­вании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделило из систе­мы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР⁰. Таким образом, процесс централизации прокура­туры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г.

Характеристики

Список файлов ВКР