34602 (587711), страница 7

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 7)

Большое число издаваемых актов требовало систематизации и ко­дификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов⁰. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегод­но издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьез­ные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.

Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться после­довательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная ин­формации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обыч­ным явлением. В целом публиковалось не более половины всех изда­ваемых актов, тираж был небольшим.

После смерти Пера I, как и многие из его «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением про­куратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь со­хранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорс­ким Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в стра­не. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, фак­тически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «О должности проку­роров», наказывавшем «смотреть накрепко, дабы губернатор с това­рищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах ис­тинно и ревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров⁰.

Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица Ели­завета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в боль­шей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), ко­торая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обре­ла ряд новых полномочий. «В провинциях прокурорский надзор вхо­дит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактичес­ки перестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных» ⁰. Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанности прокурора в его отсутствие.

В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение» закона и «преследование» его интересов в пра­вительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления закон­ного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».

Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояние законности в государстве.

При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфе­ре законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Го­сударственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали посту­пать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная дея­тельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществ­лял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-проку­рор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуще­ствлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнаро­дование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежден­ный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосо­вещательным учреждением Российской империи. Все законы и зако­нодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государ­ственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших са­новников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.

Первоначально возникший «как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел зна­чение главного законосовещательного органа государства⁰. Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, кото­рые, тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения вер­ховной власти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмот­рение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов мини­стерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступив­ших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение⁰. В цар­ствование Николая II фактически роль главного законосовещатель­ного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утвержде­ния мнения именно меньшинства членов Совета.

Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров⁰.

В первые годы царствования Александра I в Учреждении мини­стерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «соб­ственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государ­ственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему фор­мальному условию, присоединяется новое — прохождение закона че­рез Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов — «вняв мнению Государственного Совета», заим­ствованной из французского права.

Развитие Государственного Совета с момента его образования по­казывает, что в существовании законосовещательной функции de jure он не ограничивал власти монарха⁰. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в даль­нейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.

В дореформенный период главный законосовещательный орган — Государственный Совет — не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Со­гласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение» ⁰. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы⁰. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять за­конодательную инициативу сочетались с обилием законов в дорефор­менном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000⁰. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффек­тивным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвус­мысленных правовых актов.

Первым министром юстиции России с одновременным исполне­нием обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурор­ской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сен­тября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:

1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немед­ленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-про­курору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судо­производство), однако привело к снижению эффективности проку­рорских протестов и их дальнейшей формализации.

2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение факти­чески нейтрализовало действенность прокурорского надзора.

3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять мини­стру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным ма­териалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики приме­нения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.

4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции под­робные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведо­мостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о ре­жиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные ус­ловия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.

5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось при­влечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями пре­ступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспе­чивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.

6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пре­сечении волокиты и необъективности.

7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать пере­писку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».

Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутствен­ными местами империи⁰.

В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руковод­ством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разра­ботка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.⁰. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала цар­ствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких ак­тов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской импе­рии. При его составлении исключались недействующие нормы, уст­ранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по от­раслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 то­мах, объединенных в 8 книгах⁰.

Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на проку­роров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопреде­ленны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным обра­зом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально⁰. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал воп­рос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что приме­нение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопро­изводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора отно­сились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стра­жей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, про­куроры осуществляли «...представление общему присутствию губерн­ского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений» ⁰. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятель­ность по консультированию не имевших в большинстве своем юри­дического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении из­менений и дополнений в действующие нормативные акты. Впослед­ствии это направление деятельности прокуратуры получило свое даль­нейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чинов­ничества.

Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорс­кого надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с ос­новными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении про­курорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде» ⁰.

Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы проку­рорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и ад­вокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом ис­полнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоя­тельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии⁰.

Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законо­творческом процессе. Так, после покушения народовольцев на импе­ратора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного по­рядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, по­скольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в дея­тельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмыс­ленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятель­ность администрации нередко выходила за рамки законов даже Рос­сийской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависи­мости от губернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно под­чиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.

Характеристики

Список файлов ВКР