34602 (587711), страница 6

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 6)

Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят в число актов, определяющих пра­вовые основы деятельности прокуратуры, однако им принадлежит актив­ная роль в обеспечении эффективного функционирования системы орга­нов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, фор­мулируются правила реализации нормативных предписаний, находят вы­ражение оптимальные формы организации работы прокурорских работ­ников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.

Приказы и указания Генерального прокурора Российской Федера­ции (имеются в виду только акты нормативного характера) подразде­ляются на три основные группы. В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопро­сам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры. Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организаци­онного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлени­ях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры. И, наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппа­рата Генеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые Генераль­ным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры России, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о по­рядке установления ежемесячных доплат работникам органов проку­ратуры, имеющим право на пенсию, и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного ме­ханизма деятельности органов прокуратуры.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью распоряжений регламентиру­ются статус структурных подразделений центрального аппарата Гене­ральной прокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют про­цедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов дея­тельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установ­ленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного след­ствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, явля­ются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст.30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания об­щего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по при­менению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обес­печения законности, прав и свобод граждан.

Как видно, Россия обладает единой правовой сис­темой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправ­ления. Частью этой системы являются локальные подсистемы в субъек­тах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы, своды законов и иные акты. В рамках муниципаль­ных образований тоже может действовать местная подсистема право­вых актов, основанная на уставе муниципального образования (эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). Раз­ные акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. Одна­ко в силу верховенства федеральной Конституции и федеральных зако­нов местное правотворчество развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может им противоречить. В этом со­стоит суть единства права в России. Принимая участие в различных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном (органы местного самоуправления) уровнях, прокуроры способствуют созданию в современной России единой, непротиворечивой правовой системы.

2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности

2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не су­ществовавший в России, — прокуратуру. Цель, поставленная перед про­куратурой, — проведение в жизнь экономических, социальных и поли­тических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые про­курорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую оче­редь — за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 ап­реля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной испол­нительной власти⁰. Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен был стать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений, а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) как бы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явно не справ­лялся с этой ролью⁰.

Харак­теризуя должность прокурора, ординарный профессор императорского Московс­кого университета И.Д. Беляев в своей работе «История русского за­конодательства» писал, что в нем «...должность прокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполняла по рег­ламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокурору иметь книгу, в кото­рой записывать на одной стороне, когда какой указ состоялся, а на другой стороне, когда что по указу исполнено; ежели увидит, что в коллегии делает противно указам, то протестовать и доносить Гене­рал-прокурору; смотреть за фискалами в исправлении их должнос­ти; канцелярии коллегий должны исполнять все требования проку­рора. Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды - под надзор своих фискалов, состоящих в ведении прокурора» ⁰. Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, под надзором находится и сам Сенат⁰.

Генерал-прокурор наделялся полномочиями не только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но и делать ему указа­ния на неправоту или пристрастие его мнений и приговоров, а в слу­чае несогласия с этими указаниями, посоветовавшись «с кем забла­горассудит», но не дольше недели. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий вы­делить его из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления про­изводят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производ­ством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении» ⁰. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая «протестанция», т.е. принесение протеста в орган, на­рушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган — Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и им­ператорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по воп­росам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокуро­ру было предоставлено право законодательной инициативы. При обна­ружении пробелов в законодательстве, Генерал-прокурору предписыва­лось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные указы» ⁰. А Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав граж­данских» требовал неукоснительного соблюдения законов.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других го­сударственных органов и структур. Так, она вела надзор по арестантс­ким делам, за местами содержания заключенных под стражей. Под­черкивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. Муравь­ев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее созда­ния (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была пре­имущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... со­ставляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» ⁰.

Основанный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предостав­ленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься теку­щими делами. Учреждением, в чем-либо ограничившим власть Пет­ра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколь­ко позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат — постоянно действующий орган.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешне­торговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенато­ров, на котором принимались решения) и канцелярию, которую воз­главлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов — секретный, губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколи­стов (в 1722 г. Канцелярия Сената была переподчинена Генерал-про­курору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рас­сматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апел­ляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений — коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреж­дена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочета­лись его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.

Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.

Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую струк­туру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.

Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме мани­фестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных поли­тических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.

Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государствен­ным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губер­наторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.

Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятель­ности. В них содержались правовые нормы и административные пред­писания. Адресовались определенному органу или лицу и были обя­зательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.

Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к опреде­ленной сфере государственной деятельности (1766 г. - Воинский ус­тав, 1720 г. - Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для сис­темы правовых источников в целом в данный период характерно оче­видное преобладание законодательной нормы над судебной практи­кой и обычаем⁰.

В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип закон­ности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, ис­полнительной и судебной власти воплощал идею законности. Игнори­рование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей за­дачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись» ⁰. Таким образом, обязан­ности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Глав­ное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.

В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойствен­ные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казу­альным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательны­ми. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) норма­тивного материала.

Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монар­ху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на цент­ральные государственные учреждения и специальные комиссии. В со­ставлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.

Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончатель­ное решение по существу.

Характеристики

Список файлов ВКР