Диссертация (1173667), страница 13
Текст из файла (страница 13)
2010.59проводимыми в действительности. Проверки и обследования могут проводитьсякак в процессе осуществления землеустройства, так и по его завершении127.Такие формы предусматривались в п. 10 Положения о государственномземельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19ноября 2002 г. № 833128, а затем п. 12 Положения о государственном земельномнадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г.№ 689129, утратившим силу в связи с принятием постановления Правительства РФот 2 января 2015 г.
№ 1 «Об утверждении Положения о государственномземельном надзоре»130. Соответственно проверки получили правовое закреплениекак основная форма осуществления государственного земельного надзора, чтоследует из определения данного понятия, предусмотренного в п. 1 ст. 71Земельного кодекса РФ, а также из п. 6 Положения (2015).В п. 1.2 Административного регламента исполнения Федеральной службой поветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции поосуществлению государственного земельного надзора в отношении земельсельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственногоиспользования в составе земель населенных пунктов, утвержденного приказомМинсельхоза России от 30 января 2012 г. № 96131, указано, что госземнадзоросуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами,утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченнымиорганами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законныхинтересов организаций и граждан.Следует обратить внимание на другие формы государственного земельногонадзора, указанные в Положении о государственном земельном надзоре (2015).Согласноп.
6 Положения в рамках государственного земельного надзораосуществляются наряду с организацией и проведением плановых и внеплановых127См.: Дубовик О.Л., Редникова Т.В., Сосновский В.В., Чолтян Л.Н. Комментарий к Федеральному закону от 18июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».2012.128СЗ РФ. 2002. № 47.
Ст. 4685.129СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.130СПС «КонсультантПлюс».131Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 47.60проверок также систематическое наблюдение за исполнением требованийземельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состоянияисполнения требований земельного законодательства Российской Федерации, чтоосновано на п.
1 ст. 71 Земельного кодекса РФ, предусматривающим понятиегосударственного земельного надзора.При этом такая форма, как систематическое наблюдение за исполнениемтребований земельного законодательства конкретизируется в п. 15 Положения,согласно которому оно осуществляется путем проведения административногообследования объектов земельных отношений, анализа правовых актов, принятыхорганами государственной власти и органами местного самоуправления повопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, а также виных формах, предусмотренных земельным законодательством. В данном пунктедается отрытый перечень форм.Предлагается определить порядок осуществления этих форм надзорнойдеятельности в Положении о государственном земельном надзоре, включив внего требования о взаимном обмене полученной информацией, а также еепредоставление органам прокуратуры для осуществления прокурорского надзораза исполнением земельного законодательства.Что касается муниципального земельного контроля, то в его определении,предусмотренном в п.
1 ст. 72 Земельного кодекса РФ, отсутствует указание наформы его осуществления. Тем не менее, как следует из п. 5 данной статьи, такойформой является проверка.Из определения понятия общественного земельного контроля, содержащегосяв ст. 72.1 Земельного кодекса РФ, следует, что формами его осуществленияявляются наблюдение, общественная проверка, анализ и общественная оценка.При рассмотрении вопроса о формах контрольно-надзорной деятельности всфере земельных отношений представляют интерес и имеют важное практическоезначение формы взаимодействия с другими надзорными органами и в первуюочередь с прокуратурой.61К формам взаимодействия прокуратуры с органами контрольно-надзорнымиорганами можно отнести:– взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранениянарушений требований земельного законодательства;– участие представителей органов государственного земельного надзораврабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителейправоохранительных органов, а также в работе таких совещаний;– привлечение специалистов органов государственного земельного надзорадля участия в прокурорских проверках;– участие прокуроров в рассмотрении органами государственного земельногонадзора протестов и представлений.На развитие форм взаимодействия прокуратуры с органами государственногоземельного надзора в определенной мере повлияет совершенствование функциипрокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов.
Привыборочном, избирательном характере этого надзора органы прокуратуры основное внимание должны уделять надзору за исполнением требований земельногозаконодательствасамимиорганами,осуществляющимигосударственныйземельный надзор, особенно в части всесторонности и полноты выявления иминарушений, принятии мер по их устранению и наказанию виновных. При иномболее широком предмете надзора основные усилия прокуратуры должны бытьнаправлены на проверки исполнения законов собственными силами или спривлечением необходимых специалистов, в том числе и работников органовгосударственного земельного надзора.направленностипоявлятьсяпрокурорскогоновыеформынадзораСледовательно, в зависимости отдолжнывзаимодействияизменятьсяпрокуроровпрежниесиорганамигосударственного земельного надзора.Чтокасаетсяметодовконтрольно-надзорнойдеятельностивобластиземельных отношений, то данный вопрос практически не рассматривается вземельно-правовой доктрине.
Ученые ограничиваются лишь указанием наприменение в сфере охраны и использования земель методов административно-62правового принуждения при осуществлении государственного земельногоконтроля132.Представители административного права обращают внимание на то, чтоадминистративный надзор и контроль характеризуют особые методы ихосуществления. Для административного надзора основным методом являетсянепосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами,проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсеналметодов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия,проведение экспертизы и др.133 Однако в данном случае происходит смысловоесмешение таких терминов и понятий, как «метод», «способ» и «форма».Другими представителями правовой доктрины при обсуждении обязательныхтребований для видов контроля предлагается при утверждении положений обосуществлении соответствующего вида контроля, принимаемых постановлениямиПравительства РФ, определять методы проверки соответствия подконтрольныхсубъектов установленным требованиям (изучение документов, отбор проб иобразцовдляпроведенияэкспертиз,осмотрпомещения,объяснениеответственного лица и пр.) и способы отбора таких методов для проверкисоблюдения конкретных требований (в каких случаях необходимо провестиэкспертизу, а в каких достаточно ограничиться изучением запрошенныхдокументов и т.
п.)134. В данном случае выделяются методы такой формыконтроля, как проверка.А.А. Ялбулганов, рассматривая определение государственного земельногонадзора, предусмотренного ст. 71 Земельного кодекса РФ, указывает, чтоконтрольно-надзорная деятельность уполномоченных органов государственнойвластипроводитсясиспользованиемопределенныхметодовнадзора:систематического наблюдения (мониторинга) за исполнением требованийземельного законодательства; анализа и прогнозирования состояния исполнения132См.: Габучева С.А. Понятие государственного управления в сфере охраны и использования земель //Российская юстиция. 2008. № 2. С. 64–66.133См.: Братановский С.Н.
Административное право: Учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. С. 899.134Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад – 2012 / В.В. Бакаев, А.Г.Зуев, М.Г. Киржиманов и др. М.: МАКС Пресс, 2013. С. 416.63требований земельного законодательства135. В данном случае перечисляются неформы, а методы государственного земельного надзора, что является спорныммнением. При этом не выделяется проверка, которая также указана в легальномопределении государственного земельного надзора.Приведенные примеры позволяют сделать вывод об отсутствии в правовойдоктрине единства в понимании методов контрольно-надзорной деятельности, чтозатрудняет их определение при осуществлении земельного надзора и контроля.В целом, как показывает проведенный анализ, несмотря на расширение формгосударственного земельного надзора, что вытекает из легального закрепленияданного понятия, по данному вопросу продолжают возникать теоретические ипрактические проблемы.
Кроме того, сохраняется правовая неопределенность вотношении форм муниципального и общественного земельного контроля.Выявленныенедостаткивызываютнеобходимостьсовершенствованиязаконодательства в области земельного надзора и контроля. При этом необходимоучитывать наметившиеся тенденции в области правового регулированияконтрольно-надзорной деятельности.Так, проектом концепции федерального закона «О государственном имуниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» предусматриваетсяунификация способов осуществления контрольно-надзорных мероприятий иучета специфики различных отраслей, а также регламентация отдельных способовосуществления контрольно-надзорной деятельности, в том числе дистанционногохарактера, таких как проведение мониторинга и наблюдения, проведениепосещений и консультаций, проверка выполнения предписаний и проведениярасследований. При этом контрольно-надзорным органам будет предоставленатехнология для обоснования выбора способа осуществления контрольнонадзорнойдеятельностиприобязательностиустановленияперсональнойответственности за результаты контрольно-надзорных мероприятий.135См.: Богданова А.В., Гутарина О.В., Козырин А.Н., Комягин Д.Л., Савенко Г.В., Ялбулганов А.А., Янкевич С.В.Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред.
А.А.Ялбулганова // СПС «КонсультантПлюс». 2014.64С целью исключения существующих проблем в практической деятельностиконтрольно-надзорных органов в проекте Концепции предлагается развить такиепонятия, как предмет и объект контрольно-надзорной деятельности; субъектыгосударственного и муниципальногогосударственного и муниципальногодокументарная,плановая,контроля (надзора); формы и методыконтроля (надзора) (проверка (выездная,внеплановая,повторная),инспектирование,инвентаризация, ревизия, экспертиза, мониторинг, обследование, наблюдение идр.);видыгосударственного(государственный,имуниципальногомуниципальный,контролядистанционный,(надзора)предварительный,последующий, функциональный, за переданными полномочиями и др.).Законопроектомпредлагаетсяуточнитьособенностимероприятийдистанционного контроля (надзора) – мероприятий, при проведении которых нетребуется взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление контроля(надзора), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
На практике кдистанционномуконтролю(надзору)относятсятакиемероприятия,какмониторинг, инвентаризация, обследование, исследование и т. д.Важным нововведением будет определение форм и методов контроля(надзора), характерных только для контроля или надзора, а также алгоритмов(последовательности) применения этих форм и методов и юридическихпоследствий.ПриведенныеположенияпроектаКонцепциисвидетельствуютонеобходимости расширить формы осуществления государственного земельногонадзора и муниципального земельного контроля.1.3. Правовое регулирование земельного надзора и контроляПравовое обеспечение контрольно-надзорной деятельности в сфере земельныхотношений осуществляется на различных уровнях – федеральном, региональноми муниципальном.65Правовое регулирование проведения государственного земельного надзораобеспечивается на уровне законодательства РФ.Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии сзаконодательствомРоссийскойФедерацииивпорядке,установленномнормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а такжепринятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органовместного самоуправления.Общественный земельный контроль осуществляется в соответствии сзаконодательством Российской Федерации.Правовые основы контрольно-надзорной деятельности в сфере земельныхотношений заложены в главе XII Земельного кодекса РФ, в которой, какотмечалось в предыдущих параграфах, имеются самостоятельные статьи, вкоторых содержатся понятие и правовое регулирование государственногоземельного надзора, муниципального земельного контроля и общественногоземельногоконтроля(ст.71,72,72.1).Приэтомст.73Кодекса,предусматривавшая осуществление производственного земельного контроля,утратила силу, что отрицательно оценивается с позиций практики, на что былообращено внимание в настоящем диссертационном исследовании.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
