Автореферат (1145094), страница 7
Текст из файла (страница 7)
Установлено, чтосистема государственного управления в этой стране была сформирована напринципах, противоположных принципам монархической Британскойимперии. Полномочия американской государственной службы с самого началабыли ограничены избирательным сроком, конкуренцией и взаимнымконтролем («система сдержек и противовесов»).Однако, в отличие от классической бюрократии, развивавшейся линейно(от сверхцентрализованной и патерналистской к ориентированной напотребности населения), в развитии модели либеральной государственнойслужбы США можно отметить своеобразный «маятниковый эффект». Впериод создания государства формализованный бюрократический аппаратфактически отсутствовал, так как традиционные структуры монархическогогосударства имели негативную оценку в работах отцов-основателей и другихЦит. по Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А.
Современные западныеуправленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance //«ArsAdminisrandi» («Искусство управления») №2, 2014. С. 472320либеральных авторов. Достаточно быстро пришло осознание, что крупноегосударство не может успешно функционировать, руководствуясь толькопринципами самоорганизации и персонализированного управления.Сформированный аппарат, тем не менее, не получил достаточного объемавластных полномочий, чтобы осуществлять управление в полном объеме, аклиентистская патронажная система противоречила принципам рациональнойпрофессиональной бюрократии.В XX веке произошло осознание необходимости централизованногогосударственного управления, получившее свое воплощение в идеяхкейнсианской экономики.
Роль государственной службы в этих условияхвозросла и возникла необходимость в структурированном формализованномаппарате, который руководствовался бы строгими принципами организациивзаимодействия государства и общества. Вместе с тем ценности свободы,равенства и справедливости остались неизменными, что привело кформированию своеобразной формы государственной службы, основанной насистеме заслуг и меритократической идеологии.В ходе реформирования либеральная модель государственной службыстолкнулась с целым рядом внутренних противоречий: возрастание роли изначимости чиновничества как субъекта государственного управления несочетается с принципом вторичности исполнительной власти относительнозаконодательной; требование профессионализма государственной службы – спринципом «системы заслуг»; патернализм, присущий государству всеобщегоблагосостояния – принципу демократии как системы обеспечивающей равныйдоступ к благам, но не гарантирующий их получение. В связи с этимзакономернымипредставляютсянегативныеоценкитойформыгосударственной службы, которая сложилась в результате попыток соединениялиберальных ценностей и опыта рациональной бюрократии.Третий параграф «Азиатская традиционная бюрократия: опытреформирования государственной службы в Китае» посвящен анализустановления и развития китайской бюрократии.
Подчеркивается, что системаорганов исполнительной власти и нормы организации взаимодействия в сферегосударственного управления сформировались уже к X в., и просуществовалапрактически в неизменном виде до начала XX в. В основе ее лежат принципыконфуцианской философии – уважение к учености (профессионализм),почтительность, иерархия, патернализм и сакральность власти и ее носителей.В императорском Китае государственная служба сложилась какпрофессиональное сообщество, призванное обеспечивать администрированиев системе государственного управления.
Она никогда не являласьсамостоятельным субъектом управления, напротив, ее статус всегдаопределялся как обслуживающий. Система государственной службыстроилась по образу семьи, образование было обязательным критериемдоступа к властным полномочиям, но предусматривало не получениепрактических навыков, а интериоризацию конфуцианской философии.Получение материального вознаграждения было связано не с обязанностью24исполнять государственные функции, а с правом на признание и уважение всвязи с их исполнением. Соответственно, получение государственнойдолжности рассматривалось одновременно как обязанность и почетный статус.После революции и свержения монархии принципы функционированиягосударственной службы остались неизменными, только место сакральногогосударя заняла партия.
Чиновники-профессионалы, поиск которых велся повсей стране, подтверждавшие свою квалификацию посредством публичныхэкзаменов, относившиеся к подчиненным и к населению как к младшим членамсемьи, подчиняющиеся вышестоящим «без колебаний, сомнений ипререканий», превратились в ганьбу – руководящие кадры среднего и высшегозвена партийных и государственных учреждений, общественных организаций.Административные реформы, которые проводились в период 1982-2008г., были призваны приблизить китайскую бюрократию к западноевропейскомурациональному образцу посредством внедрения новых методов организациигосударственной службы, ее менеджеризации.
Новый этап реформирования,начавшийся в последние годы, опирается на три основных принципа:децентрализация власти и делегирование прав; упрощение и рационализацияадминистративной власти и построение правового государства, в смыслелегитимации администрирования и совершенствования судебной системы21.Однако в последние годы отмечается отказ от копирования этой моделив пользу сохранения традиционной модели взаимодействия государства,олицетворенного коммунистической партией, бюрократии и общества:государство осуществляет государственное управление на правах патриарха,бюрократия выполняет административную функцию на правах старшихчленов семьи, а институты гражданского общества не имеют управленческихполномочий, но могут донести свои ожидания и потребности черезпосредничество чиновников, которые в данном случае выступают в ролипатронов.В четвертом параграфе «Особенности российской моделигосударственной службы» рассмотрена специфика отечественнойгосударственной службы, сложившаяся в ходе исторического развития, наоснове сравнительного анализа с вышеуказанными моделями.Изначально структура и принципы организации государственногоаппарата формировались в соответствии с азиатской моделью, но после«вестернизационных» реформ Петра I она претерпела существеннуютрансформацию.
Имперская государственная служба развивалась всоответствии с западноевропейскими тенденциями: она была централизована,ориентированана«служение»,формироваласьпопринципупрофессионализма, являясь, по сути, единственным «социальным лифтом».Рационализация администрирования затруднялась сложностью организацииBaogang Guo.
New Trends in China’s Administrative Reform // China Currents. A Journal oftheChinaResearchCenter.2014.Volume13,Number2.URL:http://www.chinacenter.net/2014/china_currents/13-2/new-trends-in-chinas-administrativereform/ (дата обращения: 22.02.2015)2521коммуникаций между столицей и регионами, а также неразвитостью местногосамоуправления и недоверием, установившемся между гражданами и органамигосударственной власти. Однако революция 1917 г. и дальнейшие реформыспособствовали формированию вполне самостоятельной модели бюрократии,присвоившей всю полноту властных полномочий. Советская номенклатурастала новым правящим классом, сохранив при этом принципы азиатскойбюрократии – иерархию, чинопочитание, патернализм и клановость, и формурациональной бюрократии – профессиональный принцип подбора кадров,формализация и унификация процесса принятия решений, деперсонификацияответственности.Можно констатировать, что институт государственной службы вРоссийской Федерации представляет собой результат стихийной диффузииазиатской и западноевропейской моделей бюрократии, основной задачейкоторой являлось закрепление и хабитуализация тех норм организациигосударственного управления, которые обеспечивали сохранение ивоспроизводство этого института, а в течение XX в.
– и гарантироватьсохранение властных полномочий. В ходе институционализации в практикегосударственного управления закрепились отдельные нормы разных типов: современ местнической системы управления – иерархичность и чинопочитание,принцип подбора кадров по признаку личной преданности начальнику; среформ Петра I – кастовость, элитарность, замкнутость и профессионализмгосударственной службы. От революционных времен сохранилось убеждение,что для успешной работы не требуется наличия профильного образования, т.е.образование в той области, в которой чиновник осуществляет управление,гораздо более важным качеством является лояльность, компетентность вобласти администрирования и опыт работы в органах управления.Сложившиськакинститутподдержкиглавыгосударства,государственная служба не представляла собой самостоятельный субъектуправления.
После распада советской системы государственного управления,сопровождавшейся масштабным социокультурным кризисом, статусгосударственной службы существенно изменился, но ее институциональныенормы остались прежними.Реформирование государственной службы осуществлялось, как правило,по инициативе правителей и сопровождалось значительными потрясениями –от массовых отставок до показательных казней, но заканчивалось еедальнейшим укреплением, что характерно для социальных институтов.В третьей главе «Анализ трансформационных процессов в системегосударственной службы» исследована методология институциональнойтрансформации как управляемого процесса, а также определены факторы,определяющие этот процесс в Российской Федерации.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
