Диссертация (1145042), страница 11
Текст из файла (страница 11)
Согласно точному замечанию датскогоисследователя Э. Соренсен: «Мы переходим от эры бюрократическогоправления к эре сетевого управления … Политические системы медленно, новерно трансформируются от иерархических форм организации, единой,централизованной системы управления посредством законов, правил ирегламентацийкгоризонтально-организованнойиотносительнофрагментированной системе руководства, осуществляемого посредствомсаморегулирующихсясетей.Причинамитакогопереходаявляются:значительно возросшая роль международных политических институтов,новыеуправленческиетехнологии,административнойсистемыиболееобеспечивающиеинтенсивнаясаморегуляциюкооперациямеждугосударственными и частными акторами»130.На уровне административной теории эти изменения связаны, преждевсего,спереходомкконцепции«со-управления»имоделикоординационного государства, «приспосабливающегося к новым реалиям130Sorensen E. Democratic Theory and Network Governance // Administrative Theory and Praxis.
Vol. 24, Р. 693.58публичной сферы и участвующего в создании новых механизмов реализациипубличных ценностей».131Также как и термин «сеть», понятие «со-управление» (governance)является на сегодняшний день одним из самых широко употребляемых взападнойполитическойиадминистративнойнауках. Внаучнойипублицистической литературе этот термин прочно занял место, отводимоеранее более привычному нам понятию «government» (правительство,правление).
Только с 2000 по 2003 г. частота употребления «governance»выросла в публицистических источниках примерно с 800 упоминаний до2200132. Сегодня под названием «Governance» выходитмеждународныйнаучный журнал, посвященный анализу политики, администрирования иинститутов. С конца 1990 ых гг. данный термин прочно ассоциируется среформами публичного сектора в целом, что предопределило его широкоераспространение в западном мире, охваченном несколькими волнамиадминистративных реформ.Однако,несмотряназначительнуюпопулярность,внаучнойлитературе давно признана проблема множественности интерпретацийтермина «governance», иногда расширяющих (скорее даже размывающих) егозначение настолько, что оно вообще с трудом поддается четкомуопределению.
Не случайно словарная статья о «governance» в Scadplusglossary, размещенном на портале Европейского Союза, начинается с фразы:«Термин governance – исключительно многогранен. Его возникновениесвязано с появлением вэкономической(в аспекте корпоративногоуправления) и политической (в аспекте государственного управления) наукахнеобходимости в более широком, многоаспектном понятии, способномпередать (сочетать) различные значения, не охватываемые традиционным131Сморгунов Л.В.
В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления вXXI веке. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2012.132Coyle D. Corporate Governance, Public Governance & Global Governance: the common thread, working paper,2003. [Электронный ресурс] URL:http://www.enlightenmenteconomics.com/commonthread.doc (Датаобращения 12.03.2013).59термином government («правительство», «правление»)… Термин governanceсоответствует так называемой постмодернисткой форме экономических иполитических организаций»133.ИзвестныйполитологРодерикРоудсподсчитал,чтопонятие«governance» используется в социальных науках, по меньшей мере, в шестиосновных значениях:- модель политического управления, в которой государство утрачиваетдоминирующие позиции администратора;- особый тип корпоративного управления;- синоним нового государственного менеджмента;- «хорошее» (эффективное) управление;- особый род систем управления;- самоорганизующаяся сеть134.Систематизируем эти значения «governance» и проанализируем те ихотличительные характеристики, которые определяют данный концепт вкачестве особой модели управления, наиболее полно соответствующейновым условиям сетевого общества.«Со-управление»управления,вкаккоторойособыйтипминимизируетсяилимодельполитическогогосударственноеучастие,разрабатывали американские исследователи П.
Джон и А. Коул135,обозначившие его как политическое влияние в государственном управлении,осуществляемое через диффузные сети производителей решений, котороезаменяет устаревшее понятие «правительство», трактуемое ими как133Scadplus glossary [Электронный ресурс] URL:www.europa.eu/scadplus/glossary/index_en.htm (Датаобращения 10.02.2010).134Rhodes R. A.
W. Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity, and accountability,Buckingham /Philadephia: Open University Press., 1997.135Sorensen E. Democratic Theory and Network Governance // Administrative Theory and Praxis. Vol. 24.
№24, Р.693.60«реализация формально институционализированной власти»136. Это в своюочередь обусловлено изменением роли государства в современном обществеи в частности потерей им доминирующего значения как единственногопроизводителя политических решений. В условиях распространения новоймоделиуправленияруководящаярольправительствапретерпеваетизменения. Наиболее актуальные общественные цели в настоящее времяставятся и достигаются в сотрудничестве с частными и общественнымиорганизациями.Как уже было сказано, правительство не утрачивает своейроли в управлении обществом и по-прежнему является основным субъектомпринятия решений и координацииколлективных действий.
Однако, вэкономической и социальной сферахего автономия в принятии решенийсущественно сократилась.Для успешного управления этими сферамиправительство все больше полагается на ресурсы ивозможностинеправительственных организаций (НПО).137Изучение «governance» как особого типа корпоративного управленияотносится к области теории менеджмента. Его суть сводится к определениюсоотношения и соответствия институциональных и рыночных механизмовуправления компанией ее конечным целям и ожиданиям акционеров. Причемудовлетворение последних становится в «корпоративном руководстве»ключевым приоритетом. Кроме того, оно актуализирует распространение врыночной экономике сетевых структур и акцентировано на анализе методових использования для повышения эффективности работы фирмы138.Каксинонимновогопубличногоменеджмента(NewPublicManagement) «со-управление» используется, прежде всего, в англосаксонской школе теории административного управления.
Такая трактовка136Sorensen E. Democratic Theory and Network Governance // Administrative Theory and Praxis. Vol. 24. №24, Р.693.137Ориентированное на результаты государственное управление: концептуальная и оперативная основа.Записка секретариата. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan044266.pdf(Дата обращения: 26.05.2012).138Shleifer А., Vishny R. A Survey of Corporate Governance // Journal of Finance, 52(2), 1997.
P. 737–783.61«governance» соотносится с неолиберальными реформами публичногосектора, активно реализуемыми в границах западного мира с начала 1980ыхгодов139.Формирование самой концепции, или, точнее было бы сказать,идеологиинового публичного менеджмента, традиционно связывают спубликацией в 1992 г. книги Д. Осборна и Т. Гэблера«Обновляющеесяправительство» («Reinventing Government»).140 Осборн и Гэблер понимаютобновление не просто как количественную реорганизацию, сокращениерасходов, уменьшение объемов государственного сектора. По их мнению,обновлениепредставляетсобойкачественнуютрансформациюгосударственных организаций, проводимую путем изменения их целей,стимулов, отчетности, распределения полномочий и административнойкультуры в целом. Таким образом, обновление можно интерпретировать какзамещениебюрократическихсистемсистемами,действующиминапринципах предпринимательства.141Развивая эти идеи, Гэблер и Осборн выделили несколько основныхчерт нового публичного менеджмента.Во-первых, правительство в менеджериальной модели выполняет рольсвоеобразного катализатора, т.е.
оно передает исполнительские функции(обеспечение услуг) некоммерческим, общественным организациям, оставляяза собой функции контроля и выработки общего направления работ. Такое«разделение труда» позволяет обеспечить большую гибкость управленческой139Наиболее яркими примерами такого рода реформ являются: «Национальный обзор эффективности»(1993) – один из крупнейших проектов административной реформы в США в XX в.; «Хартиядеконцентрации» во Франции (1992); «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982),«Инициатива следующие шаги» (1988), «Гражданская хартия» (1993) в Великобритании; «Современноегосударство» (1986) в Норвегии; «Совершенствование государственного менеджмента» (1988-1994) вАвстрии и т.д.140Osborne D., Gaebler T.
Reinventing Government. Addison-Wesley Publ. Co., 1992.141Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер. сангл./общ.ред. и вступ.ст. Л.И. Лопатниковой. – М., 2001.62структуры, а также стимулирует конкуренцию между поставщиками услуг,что, должно позитивно отражаться на качестве последних.Во-вторых,новаямодельпредусматриваетдецентрализациюуправления за счет расширения полномочий и ответственности органоврегионального и местного управления. Как считают ее сторонники, местное ирегиональное самоуправление более ответственно перед своими гражданами,нежели бюрократы из центра; органы самоуправления лучше знают местныепроблемы и видят практические пути их решения; они, как правило, болеегибки и динамичны, нежели централизованный бюрократический аппарат,сильнеевлияют на стандартыповедения и, соответственно, болееэффективно принимают и реализуют решения.В-третьих, предполагается создание конкурентной среды за счетпреодоления государственной монополии на многие виды услуг населению.При этом формирование эффективной конкурентной среды (т.е.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
