Автореферат (1144849), страница 12
Текст из файла (страница 12)
Правительство занялосьподготовкой реформы, которая должна была снять все ограничения прав крестьянства исоздать условия для развития частного мелкого аграрного хозяйства.30 марта 1905 г. было учреждено Особое совещание о мерах к укреплению ирасширению крестьянского землевладения под председательством члена Государственногосовета И.Л. Горемыкина. В первую очередь необходимо было провести землеустройствосельского населения, что требовало проведения большого объѐма межевых работ, в том числена незаселѐнных землях Сибири, и переселения туда безземельных крестьян. Работапредстояла очень большая, поэтому естественно прозвучала мысль начальникаПереселенческого управления Министерства внутренних дел А.В.
Кривошеина о созданииземлеустроительного ведомства. Идея была поддержана И.Л. Горемыкиным. Совещаниепредложило сделать землеустройство крестьян основной задачей сельскохозяйственноговедомства и передать последнему из Министерства внутренних дел переселенческоеуправление и некоторые дела земского отдела по вопросам землеустройства иземлепользования. По передаче Крестьянского поземельного банка из Министерствафинансов достичь соглашения не удалось. Само же Министерство земледелия игосударственных имуществ планировалось реорганизовать в Главное управлениеземлеустройства и земледелия.
Для управления решением поставленных задач следовалоскоординировать работу целого ряда структур из разных ведомств; с этой целью предложилиучредить Особый комитет.Сославшись на возможность негативной реакции оппозиционно настроеннойобщественности, Совещание уклонилось от обсуждения реорганизации Министерстваземледелия и государственных имуществ, рекомендовав учредить Главное управлениеземлеустройства и земледелия высочайшим повелением. Император подписал такой указ 6 мая1905 г.
Для общего руководства землеустройством тем же указом учреждался Комитет поземельным делам под председательством назначаемого императором лица из министров:императорского двора, Главного управления землеустройства и земледелия и других лиц повыбору государя. К ведению Комитета относилось общее руководство всеми земельными ипереселенческими делами; вопросы по землеустройству крестьян, ранее подведомственныеКомитету министров, а также относящиеся к общему направлению деятельности учрежденийземельного кредита; годовые отчѐты Дворянского земельного и Крестьянского поземельногобанков. Управление делами Комитета возлагалось на главу учреждаемого тем же указомГлавного управления землеустройства и земледелия.Таким образом, после преобразования сельскохозяйственное ведомство терялосамостоятельность и понижалось в статусе, а в структуре государственной системыуправления должен был появиться новый коллегиальный орган – Комитет по земельнымделам.
Чрезвычайные условия требуют иногда новых, непривычных и даженепопулярных мер, но на чѐм они основывались в данном случае?30Ближе всего к задачам сельского хозяйства по-прежнему стояло Министерствоземледелия и государственных имуществ, уже имеющее опыт организации поземельногоустройства государственных крестьян после отмены крепостного права. Таким образом,естественно было передать ему землеустройство крестьян и сделать эту задачу основнойдля скорейшего решения вопроса и восстановления покоя в стране. Но понижениестатуса министерства произошло впервые в истории министерской системы России.Необходимость подобного шага можно обосновать следующими соображениями.К началу XX в.
стало хорошо заметно, что в результате чрезмерной централизациивласти в руках министров деятельность Министерств замедлялась, отставала от жизни,лишалась творчества, обеспечивая решение типовых задач по отработанным схемам. Вусловиях революции и срочного проведения реформы такое управление оказалосьнеспособно обеспечить должную оперативность.К моменту этой реорганизации существование Министерства государственныхимуществ уже ставилось под вопрос в связи с завершением решения ряда выполняемых имзадач и сокращением его компетенции. В статусе же Министерства земледелия игосударственных имуществ оно пребывало совсем недавно и успехов в обеспеченииустойчивого развития не добилось. Таким образом, в качестве министерства ведомствозанимало неустойчивое положение в государственном аппарате, его эффективность былапод сомнением.Отметим также, что в 1905 г. трудно было предполагать, какая организацияуправления потребуется для сельского хозяйства после осуществления реформы.Ведомство в своей истории и раньше сталкивалось с угрозой ликвидации, но выживало ипереходило на новый уровень развития благодаря министру – влиятельному политику,но министр государственных имуществ А.С.
Ермолов не являлся достаточно сильнойличностью. Таким образом, целый ряд объективных и субъективных факторовобусловил необходимость и возможность понижения статуса сельскохозяйственноговедомства.Ещѐ одним слабым местом министерской системы управления были проблемымежведомственного согласования. Каждый министр ревностно отстаивал интересысвоего ведомства, сосредоточивал в своих руках большой объѐм власти и плохоподдавался контролю даже со стороны императора.
Поэтому любые проекты,требующие координации действий нескольких ведомств, реализовывались медленно и струдом. В осуществлении аграрной реформы участвовал целый ряд Министерств:финансов, внутренних дел, юстиции и другие. Согласовать с ними деятельностьГлавного управления землеустройства и земледелия было довольно сложно. Возможно,эти соображения легли в основу решения поставить во главе нового ведомства Комитетпо земельным делам. В практике работы государственного аппарата создание комиссийи комитетов из представителей заинтересованных ведомств была обычным явлением.Кроме того, либеральная идея коллегиального управления буквально носилась в воздухе.Возглавить же всю работу по земельным и переселенческим делам могло толькосоответствующее Министерство с очень влиятельным министром, который должен былсклонить к этому решению Особое совещание о мерах к укреплению и расширениюкрестьянского землевладения.
Однако такого лица в то время не нашлось.Председателю Комитета по земельным делам предписывалось разработать ипредставить на утверждение положение о Комитете. Но революция 1905 г. помешаланазначению председателя, благодаря чему Главное управление землеустройства иземледелия, понизившись в статусе, осталось самостоятельным ведомством.В итоге 31 мая 1905 г.
ведомство возглавил товарищ министра П.Х. Шванебах, а6 июня 1905 г. состоялось преобразование Министерства земледелия и государственныхимуществ в Главное управление землеустройства и земледелия со следующимиизменениями в структуре:311) из состава Главного управления землеустройства и земледелия выделялся ипередавался в Министерство финансов Горный департамент;2) Главному управлению землеустройства и земледелия передавалосьПереселенческое управление Министерства внутренних дел;3) в Главное управление землеустройства и земледелия из Министерства внутреннихдел переходили дела о землеустройстве и землепользовании сельского населения.Приступить к выполнению своей главной задачи – землеустройству – сразу послереорганизации Главное управление землеустройства и земледелия не смогло.Революционные события 1905 г.
и порождѐнная ими «министерская чехарда» вскорепрактически парализовали работу ведомства, вызвав с мая 1905 г. по июль 1906 г., т.е. всегоза год, смену нескольких руководителей (П.Х. Шванебах, Н.Н. Кутлер, А.П. Никольский,А.С. Стишинский, А.В. Кривошеин – дважды).
Следующие почти два года ведомствовозглавлял член Государственного совета князь Б.А. Васильчиков, которого 21 мая 1908 г.сменил (назначенный в третий раз) товарищ министра финансов А.В. Кривошеин.Последний, добившись поддержки Николая II, П.А. Столыпина и Государственной думы, современем стал самым влиятельным министром.Во главе с А.В. Кривошеиным Главное управление землеустройства и земледелияактивизировало деятельность по осуществлению столыпинской аграрной реформы.
Но вскорестало ясно, что структура ведомства не приспособлена к выполнению новых задач. Кроме того,Главное управление испытывало предсказуемые затруднения из-за межведомственныхпротиворечий, решение которых должно было относиться к компетенции так и неназначенного Комитета по земельным делам. Для успешного продолжения набиравшейобороты реформы требовалось сконцентрировать в одном органе власти управлениерассредоточенными по нескольким ведомствам сельскохозяйственными структурами.
Кстати,в этом случае ведомство получало все основания претендовать на статус Министерства. Этохорошо понимал главноуправляющий А.В. Кривошеин, который в 1909 г. начал работу надзаконопроектом о реорганизации Главного управления землеустройства и земледелия вМинистерство земледелия.После межведомственного согласования, А.В. Кривошеин летом 1910 г. передалзаконопроект в Совет министров, который рассмотрел его 28 сентября 1910 г.А.В. Кривошеина поддержал председатель Совета министров П.А. Столыпин, предложиввключить в состав Министерства земледелия Ветеринарное управление, Управление межевойчастью и Государственное коннозаводство.
П.А. Столыпин считал целесообразным такжепередать Министерству земледелия Крестьянский поземельный банк. Но из-за возраженийминистра финансов В.Н. Коковцова согласился обсудить этот вопрос отдельно. Советминистров поддержал П.А. Столыпина и, в основном, одобрил предложенияА.В. Кривошеина, уполномочив его передать законопроект в Государственную думу. Дляобсуждения взаимоотношений Министерства земледелия с Крестьянским поземельнымбанком учреждалось межведомственное совещание под председательством В.Н. Коковцоваиз представителей Министерства финансов, Государственного контроля и Главногоуправления землеустройства и земледелия.Законопроект о преобразовании Главного управления землеустройства и земледелия вМинистерство земледелия был внесѐн А.В.
Кривошеиным на рассмотрение Государственнойдумы4 ноября1911 г.ПредложенияА.В. Кривошеинабылирассмотренысельскохозяйственной комиссией Государственной думы III созыва, а еѐ доклад был переданна заключение бюджетной комиссии, однако дальнейшего движения он не получил.Постановлением Государственной думы IV созыва 10 декабря 1912 г. законопроект былпередан в Сельскохозяйственную комиссию, которая ознакомилась с ним на 13 заседанияхянваря-марта 1913 г.Отстаивая учреждение Министерства земледелия, А.В. Кривошеин указывал нанерациональное устройство Главного управления землеустройства и земледелия.
Так, он32отмечал, что разделение работы между Ученым комитетом и Департаментом земледелияснижает еѐ эффективность. Наличие непрофильных дел (например, рыбного) мешаетДепартаменту земледелия сосредоточиться на усовершенствовании сельского хозяйства.Департамент государственных земельных имуществ чрезмерно увеличился, а Отделсельской экономии и сельскохозяйственной статистики не справляется с поставленнымизадачами.
Кроме того, А.В. Кривошеин указывал на отсутствие чѐткого разграничениякомпетенции как внутри ведомства (например, между Гидрологическим комитетом иОтделом земельных улучшений), так и в отношениях с другими Министерствами. Неустраивала А.В. Кривошеина и слабая связь ведомства с местными общественнымиорганизациями.При обосновании новой структуры ведомства главноуправляющий, вероятно,опирался на распространѐнное к началу XX в. мнение о несоответствииДепартаментскойорганизацииМинистерствпотребностямгосударственногоуправления. Более правильным признавалось выделение в составе Министерств главныхуправлений, руководители которых, подчиняясь министру, имели бы значительнуюсамостоятельность.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
