Диссертация (1137908), страница 5
Текст из файла (страница 5)
СОНКО,испытывающие материальные трудности, таким требованиям зачастуюсоответствовать не смогут.При этом российское общество несомненно заинтересовано в развитиисектораСОНКО,посколькуонизанимаютсярешениемнаиболееактуальных социальных проблем, с которыми государство далеко не всегдасправляется.БольшинствоСОНКОстремятсяпомогатьсоциальнонезащищенным слоям населения (Рис.
3).Сами представители СОНКО считают, что государство должнопомогать тем организациям, которые реально помогают людям, приносят импользу, оказывают услуги, решают вопросы на местном, муниципальномуровне (см. Рис. 4).Рисунок 430Для деятельности каких общественных, некоммерческихорганизаций и инициатив власти должны создавать благоприятныеусловия (% от СОНКО) [Мониторинг состояния гражданского общества,НИУ ВШЭ 2012]82%СОНКО считают, что они гораздо ближе находятся кпотребностям населения нежели органы власти.55% СОНКО ждут поддержки от местной власти, 35% – отрегиональной власти, и значительно меньший процент СОНКО ждет31поддержки от населения, других НКО или коллег [Мониторинг НИУ ВШЭ2012].Таким образом, для СОНКО, довольно типично:испытывать-серьезныефинансовыезатруднения,препятствующиереализации задач и миссии,-предоставлять социальные услуги незащищенным слоям населения,чьи потребности не обеспечены государством и рынком,-решатьзадачивсфереответственностигосударственной(муниципальной) власти,-обладать потенциалом развития (повышения качества, охвата, спектрауслуг, уровня подотчетности, уровня профессионализма и т.д.)В подобной ситуации предоставление поддержки, очевидно, отвечаетинтересам не только самих СОНКО, но также государства и общества.Не случайно, почти во всех странах с развитым некоммерческимсектором, где НКО оказывают социальные услуги населению, государствосыграло и продолжает играть существенную роль в его становлении иразвитии (см.
Табл. 4 – данные из [Sanders et al. 2008]). При этом по долегосфинансирования в доходах НКО Россия не уступает большинствуанглосаксонских и скандинавских стран, но значительно отстает от ЗападнойЕвропы, Канады и Израиля. К примеру, в Австрии, Германии и Франциигосударственное финансирование самое высокое и составляет более 70%доходов негосударственных НКО в образовании и здравоохранении[Справится ли… 2011, с. 15].Таблица 4Доля государственного финансирования в доходах негосударственныхНКО (выборочно по группам стран, %) [JHCCSS. The ComparativeNonprofit Sector Project]32Группы странДоля государственного финансирования вдоходах негосударственных НКОЗападная Европа, Канада,Израиль54Восточная Европа42Англосаксонские страны36Скандинавия35Развитые страны Азии34Латинская Америка19В среднем по группе из 38 стран 36Россия (НКО)*38Россия (СОНКО)*39*Данные Мониторинга НИУВШЭ 2012Хотя доля государственного финансирования в доходах НКО Россиисхожа с развитыми странами, размер некоммерческого сектора и объемыгосфинансирования в абсолютном выражении существенно различаются.
ВРоссии доля сектора НКО в ВВП по разным оценкам в 3-5 раз меньше, чем вбольшинстве развитых стран (Табл. 5 – Приложения).1.2. Инструменты государственной поддержки НКОГосударственная поддержка НКО может оказываться с использованиемразличных инструментов, как государственными органами (федерального ирегионального уровня), так и органами местного самоуправления.33Чаще всего выделяют следующие инструменты поддержки: налоговаяподдержка,контрактация(контрактыназакупкууслуг),гранты,предоставление займов и займовых гарантий, ваучеры, кредиты, возмещениезатрат [ed.
Salamon 2002].Эти инструменты по-разному распространены в различных группахстран. Гранты, контракты, возмещение стоимости оказанных социальныхуслуг, налоговые льготы применяются как в США, так и в странахЕвросоюза. Механизм операционных субсидий специфичен для Европы[Справится ли… 2011, с. 25]. Под операционными субсидиями понимаютсясубсидии НКО, обладающим необходимой квалификацией (лицензиями,сертификатами и др.), на осуществление уставной деятельности, обеспечениеоперационных затрат (чаще всего в медицине и образовании).
НКО,получающие операционные субсидии, как правило, дополняют или заменяютгосударственные учреждения аналогичного профиля деятельности.В некоторых европейских странах доминируют контракты и гранты(Великобритания), тогда как в других (Франция) предпочтение отдаетсяоперационным субсидиям. В целом в «старых» странах Евросоюза рольгосударственных закупок услуг НКО в социальной сфере ниже, чем рольсубсидий [Справится ли… 2011, с.
19].В Китае наблюдается сочетание системы контрактов на закупкусоциальных услуг [Hui 2013, 国务院办公厅关于政府 向社会力量购买服务的指导意见 2013] с системой прямой поддержки инкубаторов социальныхорганизаций и местных фондов для развития НКО, а также с комплексом мерпоулучшениюрегуляторногоклимата(упрощениерегистрации).Государство также использует систему рейтинга НКО, предоставляя34соответствующие преференции для получения дальнейшей государственнойподдержки [社会团体年度检查报告书 2013].В целом, в мире двумя наиболее распространенными инструментамигосударственной финансовой поддержки некоммерческих организацийявляются гранты и государственные контракты (инструменты прямойподдержки).Чтобы понять преимущества и недостатки каждого инструментаподдержки полезно обратиться к работе С. Топлера, который впервыесистематизировал эффекты, которые оказывают различные инструментыгосподдержки на деятельность НКО, и составил таблицу «патологийгосударственной поддержки» (Табл.
6) [Toepler 2010, p. 331].Таблица 6Таблица патологий различных инструментов господдержки НКОПатологииИнструментыКоммерциализацияЗависимость отгосударстваКонтракт +ыГранты+/Ваучеры+Возмеще +н/аниезатратНалоговн/ан/аыевычетыНалоговыекредиты,займы«+» - сильное проявление признака,признака, «н/а» - признак отсутствуетИскажениемиссииБюрократизацияИзменениявуправлении+Снижениеполитическойактивности+«НКОперекупщик»+Вытеснениепоступленийчастныхдоноров+++/-+/+/++/-+/+/++-н/ан/ан/а---н/ан/ан/а--+/--н/а+«-» - слабое проявление признака, «+/-» - умеренное проявлениеПод патологией «коммерциализации» подразумевается, что цели НКОперестают быть исключительно некоммерческими, в том числе ввиду35снижения прямой господдержки (грантов и контрактов) и попыток НКОкомпенсировать снижение прямой господдержки поиском средств из другихисточников, как-то продавая услуги [Weisbrod 1998, Salamon 2002, Smith2002].
Особенно ярко это проявляется в случае «рыночных» инструментовподдержки – ваучеров и возмещения затрат.Патология«зависимости от государства» подразумевает общееограничение автономии НКО, получающих господдержку, в рамках процессапринятия решений, постановки целей и задач деятельности [Dietrich 2007].Это, прежде всего, связано с административными требованиями государства.[Toepler 2010] утверждает, что не существует единого четкого определениязависимостиотгосударства.Например,исследованиезависимости,проведенное [Jung et al. 2007], основывалось на впечатлениях, ощущенияхруководителей НКО, работающих в культуре в Южной Корее и получающихгосударственные средства. В патологии «зависимости от государства» речьтакже идет о теории ресурсной зависимости НКО, предложенной [Pfeffer etal.
1978]. Считается, что из каждого источника финансирования НКО должноприходить не более 50% всех доходов организации, чтобы НКО смогласохранить свою автономию [Kramer 1981, p. 169]. Больше всего автономияснижается в случае поддержки через контракты на оказание услуг, в первуюочередь, поскольку контракты подразумевают жесткое техническое задание.Под«искажениеммиссии»подразумеваетсяизменениецелейдеятельности НКО, которая может пренебречь основными своими задачами иинтересами местного сообщества, выполняя государственные задания [Austin2003, p.103].
Самые сильные риски искажения миссии и бюрократизации – уконтрактов, но они могут проявляться и в грантах [Kramer 1981]. Какправило, искажение миссии происходит через требования подотчетности,которые накладывает донор на бенефициара. НКО становится вынуждено36следовать интересам прежде всего донора, а не клиентов [Ebrahim 2003,Edwards et al.
1996].Под «бюрократизацией» подразумевается усложнение внутреннихпроцедур управления, усложнение процедур отчетности, снижение уровнясвободы действий и способности НКО к инновациям. Как следствие, НКОуподобляется госучреждению, теряя свои конкурентные преимущества[Anheier et al. 1997]. Патология свойственна контрактам, когда НКОвынуждена активно взаимодействовать с представителями заказчика,соблюдать строгие процедурные, административные требования, жесткоследовать условиям контракта, исполнять требования к подготовке отчетов.Слишком тесное сотрудничество НКО и государства влечет риск того,что участие НКО в политической деятельности, особенно оппозиционной,становится неэтичным и нежелательным [Chaves et al. 2004].
Эта проблематакже характерна для поддержки через контракты.Под риском изменений в управлении НКО подразумевается смещениеприоритетов руководства НКО от привлечения дополнительных средств квнутреннему организационному контролю процессов [O’Regan et al. 2002, p.374]. [Stone et al. 2001], используя данные об НКО, работающих с фондом«Дорога вместе» (United Way), показывают, что советы управления НКО,получающихгосподдержку,численноменьше.Такиесоветырежепривлекают поддержку других доноров, а значит не склонны включать в свойсостав представителей разнообразных стейкхолдеров. Проблема свойственнав равной степени контрактам и механизму возмещения затрат (которыйприменяется, например, в медицинском страховании при компенсации затратнекоммерческих клиник).Эффектвытеснения,подкоторымподразумеваетсяснижениепоступлений финансовых средств из негосударственных источников при37росте финансовых поступлений от государства [Andreoni et al.
2003], будетдетально рассмотрен в параграфе 1.3. Проблема вытеснения считаетсяхарактерной для контрактов и грантов как наиболее наглядных инструментовпрямой финансовой господдержки.Наконец,проблема«НКО-перекупщика»,или«НКО-торгаша»,свойственна только контрактам и заключается в том, что процессгосподдержки становится предельно рутинным и заключается в соблюдениипостоянных бюрократических процедур и продлении контрактов [Smith et al.1993, Smith 2004, 2006]. Под термином «торгашества» (от англ. “vendorism”)подразумевается, что НКО продает услуги государству по оговоренной ценеза единицу товара в установленном объеме [Kramer 1981, p.153].
При этомгосударство постоянно стремится снизить цену и сэкономить. Если ценазначительновышесебестоимости,томожетпоявитьсямножествокоммерческих организаций. Одновременно если цена контракта вышеиздержекпопроизводствутоварасвоимисилами(например,вгосучреждении), то государство может решить вообще не привлекатьчастных поставщиков. Таким образом, НКО вынуждены «торговаться» сгосударством, пытаясь выбить более выгодные условия и цену контракта.Патология«НКО-торгаша» проявляется в возможных задержках выплат,зависимости НКО от государства, бюрократизации НКО.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
