Автореферат (1136461), страница 6
Текст из файла (страница 6)
Такую функцию, на наш взгляд, можно назвать коммуникационной или партиципаторной (от participation - участие).На сегодняшний день информационная функция развита лучше всего (однако получаемая из обращений информация, как правило, не публикуется, распространяетсятолько в рамках ведомств и остаётся недоступной для самих граждан). Правозащитнаяфункция развита значительно хуже, так как из-за волокиты и несогласованности в работе различных ведомств большая часть (как правило, свыше 70%) обращений рассматривается с вопиющими нарушениями сроков или не рассматривается вовсе. Чтокасается коммуникационной функции, то она даже не имеет под собой серьёзной нор26 Ситников А.П., Огарь И.В., Бахвалова Н.С.
Политический консалтинг, М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2004. С. 115.27 Соловьёв А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. М., 2001. С. 397.18мативной базы. Она основывается пока только на благих пожеланиях. Между тем,именно её широкое внедрение может наилучшим способом содействовать демократизации и модернизации системы государственного управления в России.Важно обратить внимание и на то, что существует два различных восприятия обращений с точки зрения отношений власти и граждан. Условно их можно назвать «авторитарным» и «демократическим» или «традиционным» и «современным».Сущность первого заключается в том, что обращения рассматриваются им именнокак «челобитные», то есть обращение низшего к высшему за защитой от притесненийили за особой милостью.
Этот подход господствовал с глубокой древности вплоть дотого времени, когда в законодательстве начало появляться понятие «неотъемлемыхправ личности», т.е. самое ранее до конца XVIII в. Рассмотрение обращений воспринималось как милость власти, удовлетворение их - как проявление милосердия монарха или его справедливости. В разного рода политико-философских трактатах, «наставлениях» и прочих произведениях такого рода, своевременное и справедливое рассмотрение обращений часто называлось обязанностью власть предержащих, но обязанностью моральной, относящейся к области характеристик «добродетельного правителя».Второй тип отношений характерен для демократических режимов.
Обращения здесь– это уже не «вопль» и ожидание милосердия, но твёрдое, подкреплённое законом требование, а иной раз и предложение, форма участия гражданина в управлении государством. Автор обращения выступает не столько просителем, сколько партнёром. Рассмотрение обращений – не милость, а обязанность власти. Эти два подхода воплощаютсобой принципиально разную логику восприятия человека – как подданного (инструмент, принадлежность) или как гражданина (партнёра, участника).С нашей точки зрения, было бы неправильно строго отождествлять первый подход смонархией, а второй с демократическими формами правления.
Традиционное отношение к обращениям надолго пережило монархические и авторитарные режимы. Частооно встречается и в государствах, выглядящих демократическими. Строго говоря, дваподхода переплетаются в реальной жизни и деятельности государственного аппарата влюбом государстве. Отношение управленцев-чиновников к обращениям граждан и всовременных государствах подчас содержат больше элементов «традиционного» нежели «современного» отношения. Да и сами граждане подчас продолжают воспринимать обращения именно традиционно, как челобитные, а не как механизм реальногоучастия и партнёрства.Политологический анализ различных подходов к правовому регулированию работыс обращениями в современных органах власти и реальной организации такой работыпоказывает, во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшеезначение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функцииимеют петиции и гражданские наказы (т.е.
массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального Закона «О порядке рассмотрения обращений гражданРоссийской Федерации». Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 году Федерального Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не принесло существенного изменения ситуации. Поскольку основную роль внём играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути19своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Онине публикуются (т.к. имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны.
Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.И в третьих, эмпрические данные позволяют сделать вывод и о том, что практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства.В третьей главе «Формирование схемы взаимодействия “власть – общество” врамках института обращения граждан» анализируются основные формы гражданского участия, рассматривается обращение в органы власти как специфическая формагражданского участия, выявляются изменения в нормативном регулировании работы собращениями граждан как отражение трансформации политического режима, вырабатываются предложения по модернизации института обращений граждан в современной России.Форм гражданского участия может быть очень много, что обусловлено низкой степенью формализации; среди наиболее важных можно назвать такие, как массовые акции, гражданский контроль и гражданская экспертиза, «финансовое» участие («прозрачный бюджет», социальный заказ и непосредственно с ним связанные ярмаркиНКО, фонды территориального развития и т.п.), информационно-образовательныеформы (организация учебных курсов для граждан по вопросам защиты прав, открытиясобственного бизнеса, создания ТСЖ и тому подобного; консультирование граждан поюридическим вопросам; ведение интернет-сайтов по проблемам социального развития; создание специализированных СМИ и т.п.).Среди этих форм не последнее место занимают и обращения граждан.
Они, будучиразновидностью гражданского участия, обладают при этом «тройственной природой»:юридического, бюрократического, гражданского института. В этой тройственной природе заключается источник как достоинств, так и недостатков института обращенийграждан. Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что обращения,процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленныхведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему.
Какуказывал ещё М. Вебер, «бюрократическое управление регулируется общими правилами, которые в большей или меньшей степени являются исчерпывающими… Сведение управления бюрократической организацией к набору правил проистекает из самойего собственной природы»28 , следовательно, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил. Из этого вытекают два важных следствия:во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств её самооп28Вебер М.
Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа. Хрестоматия. Сост. Д.Шафритц, А. Хайд. М., 2003. С. 56 – 58.20равдания. Конечно, бюрократический аппарат, если он недоступен для гражданскогоконтроля, имеет множество скрытых возможностей для нейтрализации всякого внешнего влияния (в т.ч. и обращений). Обращение можно замалчивать, блокировать егорассмотрение посредством технических придирок, пересылать из одного ведомства(подразделения) в другое, отвечать формальными отписками и т.д., но совсем проигнорировать его нельзя.
Это невозможно в силу самой природы иерархической системы, где юридический факт (а обращение, как мы показывали в главах 1 и 2, являетсятаковым) всегда с необходимостью порождает последствия, развивающиеся по своейвнутренней логике.Второе следствие носит более фундаментальный характер: как показывает история,институт обращений граждан – ровесник государства. Он существовал, когда не былони представления о демократии (даже в античном понимании), ни разделения властей,ни, тем более, современных информационных технологий.
Обращения служили зримым воплощением принципа «государя - отца», из которого прямо следует, что властьне может остаться безучастной к бедам своих подданных и не слышать их «воплей». ВБога, не слышащего молитв, перестают верить. И, несмотря на все изменения, произошедшие в понимании феномена власти и формах легитимации, этот принцип никуда не исчез.На основании этого в диссертационном исследовании делается основной вывод: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная формагражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причём так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
