Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе (1105923), страница 14
Текст из файла (страница 14)
Однако и она, тем неменее, вызывает ряд вопросов.Во-первых,несмотряназакрепленныйвКонституциипринцип разделения властей и независимости каждой ее ветви отдругой, получается, что Президент - пусть и при определенныхусловиях-всежеможетпользоватьсяпрерогативамизаконодательной власти, тогда как законодатель ни при какихобстоятельствах не вправе вторгаться в компетенцию Президента.Это может означать либо то, что Президент вообще находится внесистемыразделениявластей,либо,чтоегостатусиконституционное положение выше положения законодателя.
Но нито, ни другое из Конституциине следует (хотя проблема сопределением места Президента в системе разделения властейсуществует).Во-вторых,неяснойостаетсяюридическаяприрода«восполняющих» указов. Подзаконные это все же акты или нет?Ведь могут возникнуть ситуации, когда «восполняющий» указвступит в противоречие с законодательным актом со смежнымпредметом регулирования. Какому же из двух актов в таком случаедолжен отдать предпочтение правоприменитель?В-третьих, как определить критерий «медлительности» работыпарламента? Законотворчество, в силу объективных причин, всегдаосуществляетсяболеемедленно,правотворчество.Существуютлинежеликакие-либоподзаконноеобъективныепоказатели, позволяющие с точностью утверждать, что законодатель84сознательно медлит с принятием нормативного акта, или все должноопределяться субъективным мнением Президента?В-четвертых, в случае принятия закона по предмету, ужеурегулированному к этому времени «восполняющим» указом,неясной остается юридическая судьба такого указа.
Автоматическили он утрачивает свою силу либо Президент должен его отменить?Сложившаяся практика не дает однозначного ответа на этот вопрос.Например, несмотря на то, что давно вступил в силу Федеральныйзакон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (с последующими изменениями идополнениями) «О порядке опубликования и вступления в силуфедеральных конституционных законов, федеральных законов,актов палат Федерального Собрания» , наряду с ним до сих пордействует президентский Указ от 5 апреля 1994 г.
№последующимиизменениямиидополнениями)«О662 (спорядкеопубликования и вступления в силу федеральных законов»^". Такимже образом формально продолжает действовать и Указ от 24 декабряV1993 г. № 2296 «О доверительной собственности (трасте)»^', хотявопросы доверительной собственности урегулированы в настоящеевремя нормами Гражданского кодекса. С другой стороны, Президентсвоим Указом от 15 февраля 2001 г. № 171признал утратившимсилу ранее принятый Указ от 31 декабря 1999 г.
«О гарантияхПрезиденту Российской Федерации, прекратившему исполнениесвоих полномочий, и членам его семьи» с формулировкой: «в связис принятием Федерального законаРоссийскойФедерации,«О гарантиях Президентупрекратившемуисполнениеполномочий, и членам его семьи».*' Там же. 1994. № 8. Ст. 801.^ Там же. 1994. № 15. Ст. 1173." Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. №1.
Ст. 6.'^ Собрание законодательства РФ. 2001. № 8. Ст. 730.своих85Однако большинство «восполняющих» указов продолжаетформально действовать и после принятия федеральных законов поаналогичным предметам. Думается, что необходимо предусмотретьмеханизм (пусть даже на уровне собственного нормотворчестваПрезидента), который позволял бы автоматически признаватьутратившимисилу«восполняющие»указыпослепринятиясоответствующего федерального законодательного акта.Позиция Конституционного Суда получила и теоретическоеподкрепление в трудах некоторых отечественных специалистов.
Так,по мнению А.В. Мицкевича, «в условиях отсутствия закона указыПрезидента, восполняющие законодательные пробелы, являютсянастоятельной необходимостью» . При этом сторонники такогоподхода опираются обычно на норму ст. 80 Конституции, согласнокоторойПрезидентРоссийскойФедерацииявляетсяглавойгосударства (ч. 1) и гарантом Конституции, прав и свобод человека игражданина (ч. 2).Существует и более «мягкая» разновидность второго подхода.Например, Н.Л. Гранат полагает, что акты Президента «должныносить подзаконный характер, но в условиях чрезвычайного иливоенного положения президентские акты, изданные на основе и всоответствиисКонституцией,могуткорректироватьилиприостанавливать действие зaкoнoв»^'*.
Следует отметить, что такоедействительно может быть, но лишь в том случае, если возможностьподобного действия актов Президента будет прямо предусмотрена вфедеральных конституционных законах о чрезвычайном и военномположении.«Паразаконное»,«указное»правоПрезидентаактивноформировалось в 1993-1999 гг., что, как представляется, было'^ Закон: создание и толкование.
С. 33.'^ Гранат Н.Л. Источники права // Юрист. 1998. № 8. С. 9.86обусловлено во многом как личностными особенностями прежнегоПрезидента Российской Федерации, так и состоянием перманентнойконфронтации представительной и президентской властей.Самый первый «восполняющий» указ появился еще в 1991 г.,то есть задолго до принятия Постановления Конституционного Судаот 30 апреля 1996 г., легитимировавшего эту практику Главыгосударства. Очевидно, первым «восполняющим» указом следуетсчитать Указ от 30 июля 1991 г. б/н «О полномочиях Мэра городаМосквы»^^; во всяком случае, именно в нем впервые былаиспользована формулировка «впредь до принятия Закона...».Однако до 1994 г. издание Президентом Российской Федерацииподобных указов не имело систематического характера.Иногда «восполняющие» указы носили явно нелигитимныйхарактер и были затем отменены самим Президентом.
Яркимпримером, иллюстрирующим этот довод, является история издания,последующего применения и последовавшей за этим отмены Указаот 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защитенаселения от бандитизма и иных проявлений организованнойпреступности»^^. Этот акт, также изданный с формулировкой «допринятия... законодательных актов»,допускал, в частности,применение к подозреваемым и обвиняемым в совершении тяжкихпреступлений такой меры пресечения, как задержание на срок до 30суток,чемнарушалосьнетолькоуголовно-процессуальноезаконодательство, но и ч. 2 ст. 22 Конституции, допускающаязадержание любого лица до вынесения судебного решения на срокне более 48 часов.
Данный антиконституционный акт Президентотменил лишь ровно через три года - 14 июня 1997 г.^^ За время" Ведомости РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1057.96Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 804." Там же. 1997. № 24. Ст. 2743.87действия указа пострадали права и охраняемые законом интересыбольшого числа граждан.
Например, по данным В. Руднева, в 1995 г.на основании этого указа было задержано 20.399 лиц, среди которыхбыли подозреваемые и в совершении преступлений, не относящихсяк разряду тяжких; прокурором была подтверждена законностьареста только каждого второго из задержанных^^.В настояш;ее время, в связи с преодолением отношенийпротивостояния между Президентом Российской Федерации ипарламентом, провозглашением ныне действующим ПрезидентомРоссийской Федерации курса на установление «диктатуры закона», атакже интенсификацией законотворческого процесса в самомпарламенте, необходимость в «восполняющих» указах постепенноотпадает.
В 2000-2001 гг. указы такого рода все еще принимаются,однако в большинстве случаев они имеют предметом своегорегулирования вопросы повышения социальной обеспеченностиотдельных категорий граждан, т.е. ту сферу, где, с учетомухудшения жизненного уровня социально незащищенных слоевнаселения, промедления действительно допускать нельзя.Итак, ситуация с определениемюридическойприроды«восполняющих» указов представляется достаточно запутанной.Легитимирующая эту форму нормотворчества Президента ст. 80Конституции требует осторожности в истолковании. Сам по себетермин «гарант Конституции Российской Федерации, прав и свободчеловека и гражданина» крайне неопределен и расплывчат.
Каксправедливо отмечает А.Ф.-оглы Алиев, «Президент не может и недолжен единолично концентрировать в своих руках функции«гаранта Конституции». Это расплывчатое положение опасно,поскольку может получать безбрежные интерпретации. Право" См.: Руднев В. Президент России восстановил действие конституционной нормы //Российская юстиция. 1997. № 8. С. 3.88самостоятельно определять положения внутренней и внешнейполитики ставит Президента в исключительное положение поотношению ко всем другим органам влacти»^^.Нельзя, на мой взгляд, полностью согласиться с радикальнымподходом, содержащимся, например, в автореферате диссертацииС.А.
Карапетяна*'^'', который вообще предложил исключить изКонституции ч. 3 ст. 80 (поскольку исключение этого положенияозначало бы, в том числе, выведение Президента РоссийскойФедерациииз-подконституционнойответственностизапроводимую им внутреннюю и внешнюю политику), но полагаем,что в процессе возможной конституционной реформы необходимозадаться вопросом, каким образом положения, содержащиеся вданнойстатье,корреспондируютсяконституционнымжеположениям о разделении властей и самостоятельности каждой изветвей власти, которые размещены в главе I Конституции — «Основыконституционного строя», ведь в соответствии с ч.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
