Кортунов С.В. - Современная внешняя политика России (стратегия избирательной вовлечённости) (1094457), страница 89
Текст из файла (страница 89)
Отношения двух ветвей власти строятся на основах взаимного уважения и взаимопомощи. В органах исполнительной власти постоянно держат во внимании то, как наилучшим образом проинформировать конгресс о работе этих органов, получить мнения конгрессменов и своевременно учесть их в дальнейшей работе.
В процессе формирования внешней политики, в особенности, когда поставлены под угрозу жизненно важные интересы США, важно, как полагают американцы, добиваться согласия между обеими политическими партиями страны. Во всяком случае все споры и разногласия между ними, как они убеждены, должны прекращаться на границе США. Это означает, что президент должен на двухпартийной основе выслушать и принять во внимание взгляды всех сторон внутри страны. Но после принятия им окончательного решения относительно того, какие шаги наилучшим образом отвечают национальным интересам США применительно к конкретному вопросу, его обсуждение может продолжаться внутри страны, но не должно выноситься за границу.
Американцы считают, что когда они выезжают за рубеж и используют свой статус временно находящихся за пределами своей страны в качестве платформы для выступлений против тех или иных решений, принятых на родине, они переступают черту дозволенного, наносят ущерб национальным интересам страны. Считается необходимым показывать иностранцам, что Америка единым фронтом выступает в поддержку важнейших внешнеполитических решений президента и основных методов их претворения в жизнь. Даже при наличии определенных внутренних разногласий, полагают американцы, нельзя терять национальную перспективу.
Особое внимание исполнительными органами власти, имеющими отношение к формированию внешней политики, уделяется работе со средствами массовой информации (CMH). Считается, что внешняя политика может быть эффективной лишь при наличии поддержки стороны общественного мнения страны, на которое сильное воздействие оказывают СМИ. Никто не стремится сделать СМИ рупором правительства, но считается, что они, по крайне мере, должны знать и понимать позицию правительства и правильно освещать ее. Исходя из этого, органы исполнительной власти налаживают регулярный процесс проведения брифингов для СМИ.
Наконец, важную роль в формировании внешней политики США играют правительственные и неправительственные аналитические центры. Они выполняют три главные функции.
Во-первых, проводят углубленные исследования по внешнеполитическим проблемам концептуального и стратегического характера.
Во-вторых, организуют конференции, семинары и круглые столы по этим проблемам, на которых они сводят вместе людей с разными взглядами и функциями в общем внешнеполитическом процессе США – как чиновников, так и независимых экспертов, а также представителей конгресса и администрации, что способствует выполнению важной задачи – формированию по важнейшим вопросам внешней политики двухпартийного подхода. Это, в свою очередь, решающим образом влияет на эффективность внешней политики США.
В-третьих, аналитические центры служат важным кадровым источником талантливых людей для работы в администрации и в аппарате конгресса и одновременно прибежищем уходящих в отставку сотрудников правительства, которые хотят по-прежнему заниматься внешней политикой, влиять на ее формирование и обогащать исследовательские проекты своим опытом, приобретенным на государственной службе.
Такой приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей. Немногие люди в США вырастают до высших должностей в сфере внешней политики и национальной безопасности, не пройдя и не накопив предварительно опыт в области неформальной аналитической работы.
4.Из воспоминаний участников процесса принятия внешнеполитических решений
(по материалам слушаний в Парламенте, заседаний Экспертного совета Комитета Совета Федерации по международным делам, конференций и семинаров)
Рассказывает член «Малой пятерки», заведующий отделом ВПК при Совмине СССР, автор изданной в США монографии «Большая пятерка», Н.Детинов:
«В период переговоров я занимал должность заместителя заведующего отделом оборонной промышленности ЦК КПСС и занимался всеми вопросами переговоров. Я хочу несколько углубиться в историю и показать как это происходило раньше. Сразу, когда начались переговоры по ограничению стратегических вооружений в Хельсинки, решением Политбюро была составлена и утверждена группа руководителей ведомств, которые координировали все эти работы. Под руководством Д.Устинова в эту группу вошли А.Гречко, А.Громыко, Ю.Андропов, А.Смирнов и, в то время, М. Келдыш, который входил в состав этой группы недолго. Группа занималась не просто координацией и наблюдением за переговорами. Само ее создание было вызвано тем, что на момент, когда начались переговоры, существовали большие разногласия по целям переговоров, ходу переговоров, и самому ведению переговоров. Как известно наверное многим, А.Гречко выступал категорически против и считал, что путем вовлечения СССР в переговоры американцы хотят нас обмануть, и что согласия на ведение такого диалога давать нельзя. Поэтому «Большая пятёрка» проводила большую работу по выработке общей межведомственной позиции, поскольку в период обострения отношений между Советским Союзом и Соединёнными Штатами надо было находить какие-то решения. Следовало также учитывать, что у СССР уже не было возможности продолжать гонку вооружений в тех темпах, которые были в 60-х – начале 70-х годов. Это становилось все более ясным. Поэтому нужно было о чём-то договариваться с Соединёнными Штатами. «Большая пятёрка» в различные периоды времени работала то более, то менее активно. Наибольшая ее активность пришлась на период руководства этим органом Л.Зайковым. Он периодически собирал «Большую пятёрку», и на ней обсуждались и решались фактически все вопросы, связанные с переговорами.
Теперь о «Малой пятерке». Этот орган сложился после встречи во Владивостоке в 1974 г. В него вошли высокопоставленные эксперты из тех ведомств, которые были представлены в «Большой пятёрке». В их числе были М. Козлов, первый заместитель начальника Генерального Штаба, Г. Корниенко, заведующий отделом США и Канады, а потом заместитель Министра и первый заместитель Министра иностранных дел, Митяев, помощник Андропова, я и Осадчиев, начальник отдела военно-промышленной комиссии. «Малая пятерка» возникла прежде всего потому, что с началом переговоров по сокращению вооружений, появилась необходимость координации работы непосредственно между рабочими группами Министерства обороны, оборонными отраслями промышленности, которые определяли перспективы развития тех или иных видов вооружения, Министерства иностранных дел и Комитета Государственной Безопасности, также как и ЦК КПСС. Сама «Малая пятёрка» никогда не была утверждена пофамильно. Она собиралась, как правило, под руководством первого заместителя начальника Генерального Штаба. В неё входили представители всех этих ведомств, включая военных специалистов, главных инструкторов, учёных, академиков и других, которые вырабатывали решения на межведомственном уровне. И работа велась достаточно плодотворно. Достаточно сказать, что подготовленные «Малой пятёркой» документы подписывались членами Политбюро, которые входили в «Большую пятёрку», как правило, без серьезных возражений. И Политбюро утверждало эти положения тоже практически не внося туда никаких поправок. Чем была хороша такая система? В «Малую пятерку» входили, как правило, люди, близкие к руководителям ведомств. Поэтому доклад шёл непосредственно руководителям. В частности, я докладывал непосредственно Д.Устинову. Если у него были какие-либо вопросы, они тут же обсуждались с членами Большой и Малой «пятёрок». И так было во всех ведомствах.
Во всяком случае, опыт такой работы был очень эффективен. Должен сказать, что те решения, которые принимались без предварительной подготовки и межведомственного согласования оканчивались, зачастую, большим конфузом. Например, когда начались переговоры по обороне и космосу, А.Громыко, подписывая директивы Политбюро, ввёл в понятие «создание» научно-исследовательские работы. И мы, выступая на переговорах, были вынуждены требовать запрета всех научно-исследовательских работ в области ПРО. Нам говорили: «А как это проконтролировать?». Это ведь не соответствовало той договорённости, которая была в Договоре по ПРО. Мы доходили до такого абсурда, что предлагали американцам установить контроль за работами ведущих НИИ и КБ. Предлагалось посещать НИИ и контролировать ведущиеся там работы. Другой пример – решение, принятое самостоятельно С.Ахромеевым и В.Карповым о том, как засчитывать крылатые ракеты большой дальности. После этого чуть было не случился большой скандал, потому что такой механизм зачёта крылатых ракет воздушного базирования требовал переделки нашего парка тяжёлой авиации. Наиболее известное из таких несогласованных решений – это согласие М. Горбачёва на ликвидацию ракет СС-23. И около 300 ракет, выпущенных в прошедшие 2-3 года, СССР был вынужден уничтожить.
Я хочу сказать, что подготовка на межведомственном уровне этих решений была полностью оправдана, и история это полностью подтвердила. Надо сказать, что работа членов Политбюро и «Большой пятёрки» постепенно позволила руководителям ведомств достаточно предметно разбираться в сложных проблемах разоружения. Когда переговоры только начинались, разногласия и непонимание были очень большими. А в конце переговоров вопросы уже решались согласованно, быстро и достаточно эффективно. Когда распался этот механизм, мы очень многое потеряли. Достаточно вспомнить Договор СНВ-2. Он был заключен очень быстро, но после этого несколько лет по этому документу в стране шли серьезные дебаты. Поэтому если мы действительно хотим навести порядок в этих вопросах, его надо наводить с учётом того опыта, который у нас был в 70-80-е гг.
«Большая пятёрка», как и «Малая пятёрка», занималась вопросами не только ограничения стратегических вооружений. Но и вопросами обычных вооружений в Европе, вопросами европейской безопасности... Но это были больше вопросы безопасности. По мере расширения разоруженческой тематики вглубь и вширь, расширялся круг рассматриваемых вопросов. И например, та же самая «Малая пятёрка» в какой-то мере рассматривала вопрос в отношении позиции российского Президента по вопросам, касающимся «северных территорий». Это был уже конец советского переходного периода. «Малая пятёрка» рассматривала вопрос, хотя он и не обсуждался на «Большой пятёрке», относительно вывода или невывода отдельной мотострелковой бригады с территории Кубы. Вообще по существу вопрос касался советско-кубинских отношений и их взаимосвязи с американо-советскими отношениями. Эти вопросы тоже рассматривались, но, разумеется, далеко не в той мере, в которой это должно было бы делаться. Передача огромного водного пространства в Беринговом проливе США была проведена единолично Эдуардом Шеварднадзе без всяких обсуждений где-либо.
Я вспоминаю, что мы находились на заседании «пятёрки», которое вел С.Ахромеев. Во время заседания ему позвонил Д.Устинов и попросил зайти. С.Ахромеев вернулся минут через 15-20 и сказал: «Создалось очень тяжёлое положение. Принято решение о вводе наших войск в Афганистан...».
У «пятёрки» был свой мандат в виде решения Политбюро. В нем говорилось о создании «Комиссии по наблюдению за переговорами». Но что это такое, нигде не расшифровывалось. Что касалось «малой пятёрки», то не было никаких решений по её организации. Когда велась подготовка встречи во Владивостоке Л.Брежнева с Дж.Фордом, на заседании Политбюро обсуждались соответствующие директивы. В ходе этого заседания были высказаны некоторые замечания. Там же встал вопрос о том, кто должен внести соответствующие поправки в документ. А.Гречко предложил Козлова, Д.Устинов – Детинова, Ю.Андропов – Митяева А.Громыко - Корниенко. Так вопрос и был решен. Мы втроём - Козлов, я и Корниенко – поехали во Владивосток. По окончании этой встречи Л.Брежнев поручил нам подготовить указания для советской делегации по результатам обсуждений с президентом США. Это было прямое указание, после чего наша группа приступила к подготовке проекта соответствующего документа. И вот с этого момента эта «малая пятёрка» стала заниматься названными вопросами. Нами рассматривались и некоторые вопросы, которые не относились непосредственно к переговорам. Например, мы рассматривали проект выступления Л.Брежнева на ХХIV-ом Съезде КПСС, вносили некоторые коррективы в раздел, посвященный внешнеполитическим вопросам, давали свои рекомендации.
Я хочу одну вещь ещё уточнить. Когда была создана «Большая пятёрка», она вносила свои предложения в Политбюро, и все члены «Большой пятёрки» подписывались под ними. Они не просто где-то присутствовали и слушали. Они брали на себя ответственность за то, что они предлагали. Это очень важно иметь в виду. То есть они всегда чувствовали себя ответственными. И это заставляло их разбираться во всём вопросе, следить за этим делом. Это очень важный фактор. А не просто где-то на Совете обороны посидели: «Да, да, да...», и разошлись, и никакого толку от этого нет. А если бы на Совете обороны подписывались под тем решением, которое там принималось, или которое вносилось Президенту, то это была бы совсем другая картина».
Рассказывает Заместитель секретаря Совета безопасности РФ в 1993-1997 гг. В.Рубанов:
«Первое. Здесь разговор идет, прежде всего, о механизме принятия решений. Но, в конечном итоге, мы здесь имеем в виду тот механизм, который позволяет стране быть суверенной. Понятие же суверенитета связано с понятием высшей власти. И когда мы говорим о механизме принятия внешнеполитических решений, то должны чётко понимать, что есть высшая власть как носитель суверенитета и в чём ее смысл как суверена. А смысл суверена заключается в том, что суверен не только должен выполнять законы, но менять их, включая Конституцию. Вот, к примеру, нет Южной Осетии в составе России. Но они просятся войти в ее состав. Изменили Конституцию, и тогда Южная Осетия будет в составе России по Закону. Подобное проявление политической воли и есть суверенитет. Естественно я не призываю к пересмотру Конституции и нарушению международного права, а на данном экстремальном примере хочу рельефно проиллюстрировать разницу между исполнительной властью, действующей в рамках Закона, и высшей властью – носителем суверенитета, обладающей правом законотворчества.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
