Кортунов С.В. - Современная внешняя политика России (стратегия избирательной вовлечённости) (1094457), страница 90
Текст из файла (страница 90)
Второе. Нужно чётко понимать и отличать понятие «государство» как союз высшей власти с гражданским обществом, являющийся именно политическим союзом, от органов государственного управления. Необходимо четко разделять государство, высшую власть и органы управления. Когда между высшей властью и обществом нет прочной политической связи, то тогда трудно говорить о наличии государства. В этом случае высшая власть «провисает» и теряет социально-политическую опору. Но тогда механизм принятия решений рискует превратиться либо в самодурство власти, либо в плавание по течению, потому что воля общества политически не выражается. Точно так же органы управления и экспертные структуры не могут и не должны совпадать с понятием «суверена». Потому что на экспертном уровне всё можно арифметически просчитать и рационально обосновать. Но ведь общество, по большому счёту, иррационально. Особенно иррационально то, что связано традициями, историей, идентичностью и национальными интересами. Как можно только рациональным образом определить геополитические соображения и историческую миссию страны, ответить на вопрос, почему мир без России неполный? Поэтому органы управления – нечто совсем другое, не определяющее дух, потребности и стремления страны.
Еще раз подчеркиваю мысль, что мы не должны путать эти три вещи: государство, высшую власть и органы управления. И должны четко определиться в том, о чем мы ведем речь и как соотносим между собой эти три базовых понятия. Это важно вот почему. Я один из тех, кто стоял у истоков разработки идеи и создания структуры Совета безопасности России, готовил аналитические и нормативные документы по данному вопросу. И вот я что хотел бы особо напомнить участникам круглого стола. Совет безопасности – это конституционно прописанный орган. В него входит Президент и должностные лица, имеющие право принятия решений. Вот что такое Совет безопасности. Секретариат же Совета безопасности, возглавляемый секретарем, и есть секретариат. Ни меньше, но и ни больше того. Это бюрократическая структура, которая организует подготовку документов и контроль принимаемых Советом решений. Сам аппарат Совета безопасности не обладает никакой политической и правовой субъектностью в смысле принятия государственных решений.
Что из этого следует? Очень многое и принципиально важное. Когда мы, к примеру, говорим, что Совет безопасности плохо работает, то это упрек не к секретарю Совета, а к его Председателю, которым является Президент. И другого адресата критики быть не может.
Я длительное время работал в структурах, связанных с принятием ответственных решений, и могу говорить не только о нормативно-рациональной, но и об эмоциально-психологической стороне этого процесса. Поэтому, когда я готовил свои предложения по работе Совбеза, то исходил из того, что бремя ответственности при принятии решений в сфере безопасности очень высоко. И Президент нуждается в трудных ситуациях в разделении бремени ответственности с другими должностными лицами высшего эшелона власти, хотя и имеет полное право на самостоятельное принятие решений. Совет безопасности как важнейший элемент системы принятия внешнеполитических решений – это не ограничение Президента, а его организационно-политическая поддержка в острейших ситуациях. Это я передаю чисто человеческие ощущения и переживания. Поэтому я целиком и полностью согласен с идеей о восстановлении изначальной роли Совета безопасности. Если Совбез понимать как консультативный совет высших должностных лиц, имеющих всю полноту власти в стране и права для принятия любых решений, то никакого другого механизма высшего уровня и не нужно. И если бы механизм Совбеза был задействован в полном объеме, то обсуждаемой здесь проблемы не стояло бы в принципе. И дефицита в подходах, правилах и процедурах принятия внешнеполитических решений не существовало бы.
Теперь несколько слов о структуре и механизме подготовки решений в Совбезе и роли его аппарата. В самом начале выстраивания структуры Совбеза проявились два подхода. Я полагал, что рабочими органами Совбеза и его несущим каркасом должны быть межведомственные комиссии (МВК) по стратегическим направлениям обеспечения национальной безопасности. Были образованы межведомственные комиссии по военным и внешнеполитическим вопросам, по экономической и общественной безопасности, а также другим направлениям. Комиссии состояли из должностных лиц заинтересованных ведомств, работа которых на площадке Совбеза направлялась на их координацию, но никоим образом не подменяла деятельность ведомств и не посягала на их компетенцию. Ведь Совбез – это не новое ведомство, а механизм координации деятельности ведомств в сфере безопасности. Заседания МВК и их текущую работу обеспечивали сектора, укомплектованные сотрудниками аппарата Совбеза, которые выполняли экспертно-аналитические и организационно-технические функции. Управления же аппарата Совбеза выстраивались в соответствии с логикой процесса принятия решений: управление информационного обеспечения; управление стратегического анализа и прогноза; управление по проведению заседаний Совбеза и контроля исполнения его решений.
Логика проста. Если за проведение внешней политики отвечает Министр иностранных дел с опорой на профессионалов в этой сфере, то он и должен определить облик внешнеполитической МВК, возглавить ее сам или делегировать должностное лицо МИДа с необходимыми полномочиями. МВК дает ему возможность вовлечения других ведомств в анализ ситуации и учета их мнений при подготовке решений. МВК – это площадка для коллективного обсуждения сложных проблем, требующих межведомственного согласования, помогающая соответствующему министру, а не подменяющего его деятельность и не размывающего его персональную ответственность. МВК – это площадка по предварительному согласованию позиций и коллективной подготовке решений для заседаний Совета безопасности под руководством Президента. Заседание Совбеза без участия Президента (а бывало и такое!) – это нонсенс, так как это консультативно-координирующая структура самого Президента и никого кроме.
Такое предварительное согласование необходимо для исключения или существенного ограничения прямого выхода должностных лиц по вопросам безопасности на Президента без консультаций и учета позиций заинтересованных должностных лиц. Тем самым с Президента снимаются ненужные нагрузки, ограничиваются возможности кулуарных интриг и проявлений «византийства». Для этого и был разработан механизм МВК. Другое дело, что он никогда в полной мере не был использован. Причиной тому была не дефективность механизма, а доминирование на высших уровнях политики корпоративно-частных интересов, не совпадающих с интересами национально-государственными.
Не прописанные Конституцией и институционально не оформленные силы существенно деформировали законодательно оформленный механизм принятия решений. Существовало много попыток этот механизм вообще разрушить. Я не настаиваю на том, что МВК Совбеза по внешней политике – это идеальная организационная форма. Но потенциально в деятельность МВК уже были заложены идеи, предлагаемые в обсуждаемом докладе. Хотел бы обратить внимание и на то, что мы пошли дальше и создали Ситуационный Центр для коллективного принятия решений в кризисных ситуациях. Он был построен на достаточно хорошей технической базе и является одним из образцов современных технологий управления. Был создан, по сути дела, Центр управления в сфере безопасности. Сегодня ситуационные центры находят все более широкое применение в работе крупных компаний и государственных органов.
В бытность О.Лобова секретарем Совбеза эти механизмы и управленческие комплексы как-то работали. Это было связано с тем, что О. Лобов пользовался доверием Президента и регулярно с ним встречался, докладывая анализы и предложения межведомственных комиссий. С приходом А.Лебедя деятельность МВК была фактически свернута, а их функции были фактически переданы управлениям, сформированным по стратегическим направлениям безопасности. Тем самым процесс подготовки решений оказался бюрократизированным, а в работе аппарата Совбеза и соответствующих ведомств стал проявляться параллелизм.
Хотел бы обратить внимание и на то обстоятельство, что механизм Совбеза подвержен влиянию нерешенных кадрово-политических проблем. Так, отсутствие должного доверия Президента к отдельным членам Совета безопасности проявляется в снижении эффективности его использования. В результате этого возникают параллельные механизмы принятия внешнеполитических решений. Сегодня мы наблюдаем эпизодические и малозначащие заседания Совбеза, проводимые больше ради соблюдения приличия, а также субботние встречи Президента со своим ближайшим окружением. Всем очевидно, что именно субботние совещания ближайшего окружения Президента и есть реальный центр выработки стратегических решений в сфере внешней и оборонной политики. Но ведь никто и ничто не мешает именно из этих должностных лиц сформировать Совет безопасности, оформляя результаты еженедельных совещаний решениями и рекомендациями, к подготовке и контролю исполнения которых был бы подключен аппарат Совбеза.
Конечно, совершенствованием механизма принятия решений не снимается проблема субъектности во внешней политике. Ясно, что внешняя политика формируется как обобщающий вектор интересов влиятельных политических и экономических сил. Но здесь я хотел бы сделать одно замечание. МИД нередко упрекают в том, что во внешней политике он слабо продвигает бизнес-интересы крупных компаний. Я так думаю, ну и слава Богу, что эти интересы слабо учитываются и не транслируются во внешний мир как государственная политика. Потому что бизнес-интересы наших компаний нередко противоречат национально-государственным интересам, а связь наших «олигархов» с органами власти имеет выраженный коррупционный оттенок и используется для недобросовестной конкуренции, в том числе и против других российских компаний. Представляете, что это значит - вывести такого рода бизнес-интересы на мировую арену?! Это значит транслировать перманентный внутренний конфликт российского бизнеса в борьбе за собственность и доступ к выгодным рынкам на мировую арену. К сожалению, экономический стиль российского бизнеса пока не позволяет оказывать ему энергичную внешнеполитическую поддержку без риска потери репутации российского государства.
И второе соображение по этому поводу. В настоящее время в России доминируют экспортно-сырьевые компании. Они по своей сути ориентированы на мощных мировых потребителей энергоресурсов, связаны с ними материальными интересами и находятся в существенной зависимости от этих стран и их компаний. Это означает добровольное ограничение суверенитета страны во имя коммерческой выгоды отдельных крупных сырьевых компаний.
Я бы хотел обратить внимание на то, что оборонно-промышленный комплекс – это одна из наших немногих конкурентноспособных отраслей. Так было, и так пока остается. Поэтому не финансовым брокерам и не нефтеэкспортерам учить оборонщиков, как надо быть конкурентноспособными. Необходимо было государству создавать нормальный механизм для продвижения обороной и высокотехнологичной продукции, обеспечивая эти отрасли экспортными кредитами. Но интересы частных сырьевых компаний, связанных с хозяевами мирового рынка потребителей энергоресурсов, вступают в противоречие с интересами российского оборонно-промышленного комплекса. С одной стороны нефтедоллары некуда девать, но попробуйте получить кредит под выполнение экспортного контракта на поставку вооружений и военной техники! Поэтому вначале надо дома согласовать на национально-государственной платформе интересы разных компаний и секторов экономики, навести порядок, а уже затем эту позицию транслировать во внешнюю политику.
Рассказывает член «Малой пятерки», начальник ГРУ ГШ ВС РФ в 1993-1998 гг. Ф.Ладыгин:
«Я, конечно, понимаю, что мы не можем брать за основу тот механизм принятия решений, который был в Советском Союзе. Он касался по существу только проблемы контроля над вооружениями. Тем не менее, полагаю, что тот опыт нужно было бы нам всё-таки учесть. Я думаю, что весьма и весьма сложно и тяжело разрабатывался в 1992-93 годах Договор СНВ-2. Именно потому что такого механизма не было. Я предполагаю (точно я не знаю), что такого механизма нет и сейчас. Обратите внимание на следующие заявления наших официальных лиц относительно объявленного в своё время выхода американцев из Договора по ПРО. Они противоречили одно другому! Причём одно и то же лицо говорило сегодня одно, а завтра - совершенно другое. Если бы был какой-то механизм, этого не было бы. Были, конечно, и у нас сложности, но для этих сложностей были и объективные причины. Но это не главное. Не буду сейчас высказывать свою точку зрения относительно тех или иных наших внешнеполитических телодвижений. Важно другое, то, что мы все признаём, что у нас, собственно говоря, или нет внешней политики, или она несформулирована. По большинству вопросов, а может быть, даже и по всем. На мой взгляд, причина этого - отсутствие механизма принятия решений. Вот сейчас Владимир Арсентьевич Рубанов говорил о том (кстати, я эту точку зрения разделяю), что нужно было бы в Совете безопасности иметь не управления, а Межведомственные комиссии. Это был бы, в некоторой мере, аналог «малых пятёрок». В этом случае, как говорит Владимир Арсентьевич, можно было бы в качестве механизма принятия решений использовать СБ. Но мы предлагаем сейчас иной механизм, исходя из тех реальностей, в которых мы живём. Убеждён, что такой механизм должен быть. В таком ли виде, при таком ли подходе, как изложен в нашем проекте, который полтора года разрабатывался и корректировался. Я, например, тоже не разделяю точку зрения о том, что фракции Парламента должны входить в Коллегию по международной деятельности. Но важно, чтобы механизм этот был. Мне представляется, что инициатором этого вопроса должен выступить законодательный орган, в частности, Государственная Дума. Потом этот механизм может приобрести совершенно иной вид. Но исходное движение нужно дать. И не откладывая. Если необходимо, давайте подкорректируем этот проект, а потом его предложим от лица Экспертного Совета при Комитете по международным делам. Или Комитет выступит инициатором выдвижения этого законопроекта. Но дальше, как мне представляется, затягивать не следует. Нужно его выдвинуть. Конечно, максимально убрать «сыроватости», максимально убрать очевидные, подвергаемые критике, позиции из этого документа. Но нужно уже в этом году, до истечения этого года, выдвинуть его в качестве законопроекта, который позволил бы приступить Государственной Думе, а в последующем и Совету Федерации, к обсуждению этого вопроса. Может быть, решение будет иное. У нас есть СБ. Пусть он будет наделён этими функциями, и, если нужно, будет скорректирована его структура. Вот в чём суть моего предложения.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
