Автореферат (Правовое регулирование финансирования образования в Российской Федерации), страница 6

Данные связивыступают основой для упорядочивания системы правового регулирования финансирования образования. Однако это не исключает наличия в системе регулирования финансирования образования неиерархических связей в совокупности со значительной ролью нетипичных источников регулирования, например,писем, разъяснений и рекомендаций, которые с верхнего федерального уровнянаправляются на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Последние на основе таких рекомендаций принимают нормативные правовые акты, регламентирующие финансирование муниципальных образовательных организаций, как это имело место при внедрении нормативноподушевого финансирования.Система правового регулирования образования имеет ряд сходных черт справовым регулированием иных «бюджетных» сфер — здравоохранения, культуры, обороны, социального обслуживания и других.25В то же время среди особенностей, отличающих систему правового регулирования финансирования образования от правового регулирования иных«бюджетных» сфер, можно выделить следующие:— система правового регулирования финансирования образования вомногом основывается на нормах Конституции РФ, включая статью 43. Подобный уровень конституционного регулирования из всех «бюджетных» отраслейможно увидеть только в применении к финансированию за счет бюджетныхсредств сферы здравоохранения (статья 41 Конституции РФ);— значительную роль в системе правового регулирования финансирования образования играют международные договоры Российской Федерации ииные акты международного права вследствие специфических объективныхпроцессов, вызванных глобализацией сферы образования;— система правового регулирования финансирования образования включает обширный перечень источников правового регулирования, в том числе локальные акты образовательных организаций, акты «мягкого» права;— система правового регулирования финансирования образования включает специфические нормативные правовые акты, например, федеральные государственные образовательные стандарты, которые принимаются приказом федерального государственного органа исполнительной власти, но их статус урегулирован Конституцией РФ.Система правового регулирования финансирования образования в томвиде, в каком она сформировалась к сегодняшнему дню, прошла достаточнодлительный процесс развития.

Этот процесс можно разделить на несколько периодов:Первый период: 1992–2000 годы. Данный период был связан с формированием новой системы финансирования образования и основ правового регулирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации.Речь идет, в частности, о принятии Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», закрепившего правовой статус образовательных организаций какучреждений и разграничившего компетенции между различными уровнямивласти в части финансирования образовательных организаций. Для данного периода были характерны негативные явления, связанные с недофинансированием образования, включая хронические задержки выплаты заработной платы педагогическим работникам и стипендий студентам.Второй период: 2000–2006 годы.

Данный период был связан с началомиспользования федеральной программы развития образования как инструмента,обеспечивавшего функционирование и устойчивое развитие системы образова26ния, с определением полномочий федеральных органов управления образованием и органов власти субъектов Российской Федерации в части финансирования образования и с последовавшей за этим активизацией правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В целом в период 2000–2006 годов осуществлялись упорядочениесистемы регулирования финансирования образования, ликвидация негативныхпоследствий предшествующего периода.Третий период: 2006 год — настоящее время.

Данный период характеризуется принятием законов, урегулировавших статус казенных, автономных,бюджетных учреждений, совершенствованием экономических механизмов всфере образования, включая повышение хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений. В этот период был принят принципиально важныйФедеральный закон «Об образовании в Российской Федерации».Рассматриваемый период в целом характеризуется также интенсивнымреформированием сферы образования, предполагающим в том числе модернизацию материального, кадрового, информационного и методического обеспечения образовательных организаций, формирование системы регулирования качества образования; реформой системы оплаты труда в образовательных организациях; внедрением нормативно-подушевого финансирования, проектногоуправления; обновлением структуры сети образовательных организаций, включая создание сети федеральных университетов, национальных исследовательских университетов и других образовательных организаций новых видов; реализацией Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа»2.Можно предположить, что очевидным направлением дальнейшего развития системы правового регулирования финансирования образования будет выступать повышение эффективности бюджетного финансирования научной деятельности в образовательных организациях высшего образования и обеспечение более глубокой интеграции организаций высшего образования в реальнуюэкономику, в том числе за счет государственно-частного партнерства.

С другойстороны, усилится значение финансирования воспитательной деятельности ворганизациях общего образования, возрастет роль сетевых форм образования,целевых программ, мониторинга эффективности использования бюджетныхсредств как инструмента, обеспечивающего взаимодействие федерального центра с регионами.2Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 № 1507-р «О реализации национальной образовательной инициативы “Наша новая школа”» (вместе с Планом действий по модернизации общего образования на 2011–2015 годы) // Собрание законодательства РФ.

2010.№ 37. Ст. 4778.27Вместе с тем важное значение следует придать проявившимся в течениевыделенных периодов формирования системы правового регулирования финансирования образования факторам государственной политики, способствующим или препятствующим более эффективному расходованию бюджетныхсредств, выделяемых на сферу образования на современном этапе.В главе 3 «Международно-правовое регулирование финансированияобразования» рассматриваются вопросы, связанные с ролью международногоправа в системе правового регулирования финансирования образования.В параграфе 3.1 «Международное право как регулятор финансирования образования в России» отмечена достаточно слабая степень исследованности правового регулирования международных финансовых отношений, касающихся сферы образования.

В то же время нормы международного права могут напрямую влиять на национальное законодательство, регулирующеефинансирование образования, при приоритетности действия на территорииРоссии норм Конституции РФ. Так, например, роль многосторонних международных договоров, касающихся сферы образования, заключается в том, что онимогут содержать положения о праве на бесплатное получение образования,предполагающие их имплементацию в российское законодательство.В качестве примера можно привести Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, выступающий в роли одногоиз фундаментальных документов, определяющих конституционно-правовыеосновы законодательной деятельности в России.

В пункте 2 статьи 13 данногоПакта предусматривается, что начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех, а высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер, в частности постепенного введения бесплатного образования.По сути, международные договоры такого рода возлагают на государстваучастников обязательства предоставить соответствующее образование на бесплатной основе.В Российской Федерации положение о возможности получения соответствующего образования на бесплатной основе содержится в акте высшей юридической силы — Конституции РФ, что обеспечивает развитие положения оправе на бесплатное получение образования в нормативных правовых актах,принятых различными органами государственной власти, органами местногосамоуправления, и соблюдение указанных прав в практической деятельностиназванных органов.28В параграфе 3.2 «Правовое регулирование финансирования получения образования иностранными гражданами в России» отмечено, что международные договоры с участием Российской Федерации могут выступать основанием для расходов бюджетов.Согласно статье 78 Федерального закона «Об образовании в РоссийскойФедерации», Российская Федерация может принимать на себя обязательства вобласти финансирования предоставления на безвозмездной основе тех илииных видов образования в отношении иностранных граждан.

Так, иностранныеграждане обладают правом получать на территории России на общедоступнойи бесплатной основе дошкольное, общее образование. Важно, чтобы данноеправо могло реализовываться исключительно при условии законности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.Также иностранные граждане вправе получать среднее профессиональноеобразование, высшее образование и дополнительное профессиональное образование за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов на основании международных договоров Российской Федерации, федеральных законов,установленной в соответствии с постановлением Правительства РФ квоты наобразование иностранных граждан.

Определяющую роль при этом играютмеждународные договоры, устанавливающие расходные обязательства Российской Федерации по обучению иностранных граждан.Международные договоры и поступление в рамках квоты, исходя из части 3 статьи 78 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», представляют собой самостоятельные основания для предоставленияиностранным гражданам возможности бесплатного обучения.Отдельной проблемой является учет интересов соотечественников, постоянно проживающих за рубежом, при формировании квоты на обучениеиностранных граждан. Данные граждане поступают в образовательные организации высшего образования на места, финансируемые за счет федеральногобюджета, на общих основаниях.