Диссертация (Муниципальный контроль в Российской Федерации проблемы теории и практики)

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ«РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ»На правах рукописиБЫШКОВ ПАВЕЛ АНАТОЛЬЕВИЧМУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИСпециальность 12.00.02 – конституционное право; конституционныйсудебный процесс; муниципальное правоДиссертация на соискание ученой степенидоктора юридических наукНаучный консультант:доктор юридических наук, профессорЧихладзе Леван ТеймуразовичМосква-20182СОДЕРЖАНИЕВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................

4Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫФОРМИРОВАНИЯНАУЧНЫХВЗГЛЯДОВНАПРОБЛЕМЫМУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ .............................................................. 37§ 1.1. Муниципальный контроль как социально-правовое явление ................ 37§ 1.2. Анализ научных взглядов сущности и содержания контроля и смежныхс ним категорий .....................................................................................................

56§ 1.3. Методология исследования проблем муниципального контроля .......... 72ГЛАВА2.КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕОСНОВЫФОРМИРОВАНИЯМУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ .............................................................. 99§ 2.1. Исторические предпосылки формирования муниципального контроля.99§ 2.2. Понятие и сущность муниципального контроля ...................................

116§ 2.3. Принципы муниципального контроля .................................................... 135ГЛАВА 3. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ФУНКЦИЙМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ............................................................ 163§ 3.1. Функции местного самоуправления в контексте децентрализации ... 163§ 3.2. Муниципальный контроль в системе компетенций местногосамоуправления ................................................................................................... 194§3.3.Органыместногосамоуправлениявконтекстефункциимуниципального контроля.................................................................................. 229ГЛАВА4.МЕХАНИЗМПРАВОВОГОРЕГУЛИРОВАНИЯМУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ............................................................

254§ 4.1. Проблемы правового регулирования муниципального контроля:источники муниципального контроля .............................................................. 254§ 4.2. Критерии классификации и особенности видов муниципальногоконтроля ............................................................................................................... 272§ 4.3. Контрольное производство как процессуальная форма муниципальногоконтроля ...............................................................................................................

3013ГЛАВА 5. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МЕСТНОГОСАМОУПРАВЛЕНИЯ ..................................................................................... 331§ 5.1. Система контроля и надзора в сфере местного самоуправления ...... 331§ 5.2. Внутренний и внешний финансовый контроль и аудит намуниципальном уровне ..................................................................................... 342§5.3.Контроль (надзор) за местным самоуправлением в зарубежныхстранах .................................................................................................................. 373ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................

415СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………………..4294ВВЕДЕНИЕАктуальность темы диссертационного исследования. Необходимостьпостроения концептуальной основы муниципального контроля являетсязначительной для развития и дальнейшего совершенствования целостнойконтрольно-надзорной системы в Российской Федерации. На эту проблемуобратил свое внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2014году в ходе Послания Федеральному Собранию РФ1, отметив приоритетностьпроведения реформы в данной сфере управления, с целью минимизациирисков для граждан и бизнеса, а также повышения качества осуществленияконтроля и надзора органами муниципальной и государственной власти.Правительству РФ было поручено разработать закон о контрольнонадзорной деятельности, опираясь на новейшие достижения в обозначеннойсфере деятельности.Законопроект о государственном и муниципальном контроле (надзоре)2был разработан Министерством экономического развития РоссийскойФедерации в 2014 году, в настоящее время проходит процесс егорассмотрения.Послание Президента РФ В.В.

Путина Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г.// Парламентская газета от 5-11 декабря 2014 г. №43.2Проект Федерального закона № 332053-7 О государственном контроле (надзоре) имуниципальном контроле в Российской Федерации (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст посостоянию на 05.12.2017) // Текст документа приведен в соответствии с публикацией насайте http://sozd.parlament.gov.ru/ по состоянию на 05.12.2017.15Важно отметить, что муниципальный контроль неразрывно связан спонятием и сущностью местного самоуправления, которое основывается нач.2 ст.3 Конституции РФ «Народ осуществляет свою власть непосредственно,а также через органы государственной власти и органы местногосамоуправления», а также ст.12 Конституции РФ, закрепившей постулат, что«ВРоссийскойФедерациипризнаетсяигарантируетсяместноесамоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочийсамостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти»3. Обозначенные конституционные нормы, атакже практика правоприменения свидетельствуют о том, что на уровнеместного самоуправления актуальным является, также вопрос внутреннегомуниципального контроля, который существует в любой организационнойструктуре, а также контроль и надзор за местным самоуправлением.Важнонаконцептуальномуровнеисследоватьмуниципальныйконтроль, как часть целостной контрольно-надзорной системы.Недостаточность теоретико-правовых исследований по обозначеннойтематике в монографической и учебной литературе, отсутствие целостностии системности действующего нормативного правового регулирования даннойсферы общественных отношений, наличие пробелов в законодательстве нафедеральном, региональном и муниципальном уровнях, позволяют заявитьпредлагаемыймуниципальногодиссертантомконтроля,подход,какоснованныйсамостоятельногонавидапониманииконтрольнойдеятельности такой формы власти, как местное самоуправление.Интерес представляет теоретическая часть работы, в которой диссертантпредполагает показать роль права в решении вопросов муниципальногоконтроля, исследовать понятийный аппарат, выявить его особенностиприменительнокданнойсфередеятельностиоргановместногоКонституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ опоправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ,04.08.2014, № 31, ст.

4398.36самоуправления, доказать взаимосвязь и выявить различия между сферамиправового регулирования муниципального контроля, как функции органовместного самоуправления, определить базовое понятие муниципальныйконтроль, разработать научную классификацию данной деятельности взависимости от возможных видов муниципального контроля.Данноеисследованиепредставляетсобойпервуюкомплекснуюнаучную работу по проблемам правового регулирования муниципальногоконтроля в Российской Федерации. Для науки муниципального праваценность работы заключается в том, что в ней системно исследуютсянаиболее существенные проблемы теории и практики муниципальногоконтроля, виды, формы, содержание, организация. Кроме того авторомдаетсяобъективнаямуниципальногооценкаконтроляреальнойдеятельностиинститутовв России, выявляются и формулируютсяпредложения по их совершенствованию.Согласностатистическимданнымминистерстваэкономическогоразвития доля только внешнего муниципального контроля от общегоколичества проверок на 2017 год составляет 3.1 % и с каждым годомвозрастает, так в 2013 году она составляла всего 1.4%.

При этом штатнаячисленность уполномоченных лиц на осуществление такого вида контролянасчитывала в 2017 году 11090 человек, что составляет примерно 1/10 частьот численности государственных гражданских служащих, осуществляющихконтроль (надзор) на федеральном и региональном уровнях4.Контроль занимает важное место в деятельности, как публичной власти,так и общества. В свою очередь, муниципальный контроль играетопределяющую роль в обеспечении стабильности функционированияобщества на локальном уровне и внутри системы управления. Дляконтрольно-надзорной деятельности характерна единая цель - налаживаниеэффективной работы системы публичного управления, гарантированиеДоклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципальногоконтроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля(надзора). М.- 2018.

- С.64, С.78.47верховенства права в государстве и законности. Исследуемая проблематикамуниципального контроля с позиций муниципального права имеет важноетеоретическое и прикладное значение для формирования единой контрольнонадзорной системы.Целью диссертационного исследования является формированиенаучно-практической основы муниципального контроля, основанной наметодологии системного анализа в сочетании с диалектическим методомпознания, учитывая тенденции современного развития контрольно-надзорнойдеятельности и уровня науки в сфере контроля и надзора.Цель исследования предопределила постановку и решение следующихзадач: дать характеристику муниципальному контролю, как социальноправовому явлению и выявить перспективные направления муниципальногоконтроля; раскрыть методологию исследования проблемы муниципальногоконтроля: понятие, особенности, структуру; провести систематизацию ианализнаучныхвзглядовотносительносущностиисодержаниямуниципального контроля; охарактеризовать предпосылки становлениямуниципального контроля, его генезис и особенности историческогоразвития; раскрыть сущность муниципального контроля; определить понятиепринципов муниципального контроля; охарактеризовать функции местногосамоуправлениявконтекстемуниципальныйконтрольвдецентрализации;контекстеохарактеризоватькомпетенцийместногосамоуправления; установить виды контрольной деятельности в сфереместного самоуправления; дать характеристику источников муниципальногоконтроля; обосновать понятие и признаки субъектов муниципальногоконтроля; раскрыть характерные черты контрольного производства какпроцессуальной формы муниципального контроля; рассмотреть системуконтроля и надзора в местном самоуправлении; раскрыть сущность ихарактерные черты внутреннего и внешнего финансового контроля и аудитана муниципальном уровне; раскрыть сущность и характерные черты8внешнего контроля и надзора за местным самоуправлением в зарубежныхстранах.Степень научной разработанности проблемы.

Проблематика контрольнонадзорной деятельности, получила свое отражение в том или ином аспектееще в трудах С.Г. Алексеева, П. Ашлея, М.М. Богословского, А.И.Васильчикова, Б.Б. Веселовского, В.М. Гессена, Т. Гоббса, А.Д. Градовского,И.И. Дитятина, Г. Еллинека, М. Ковалевского, С.А. Котляревского, Н.М.Коркунова, Н.И.