Диссертация (Трансформация государственной службы в условиях административной реформы социологический анализ), страница 7

Когдапреобладающей становится «органическая солидарность», государствопродолжает выполнять функции гаранта справедливости, обеспечивающегосогласие в обществе – «единство социального организма».Если и веберовская теория, и марксистская традиция опираются наопределение государственнойслужбыкакаппарата государства, тоДюркгейм, напротив, впервые отметил, что государственный аппаратвозникает в силу объективной необходимости и существует постольку,поскольку обеспечивает выполнение государством своих обязанностей передгражданами.

Он не создан искусственно, а возник в силу естественногоразвития общества, поэтому его нельзя устранить, так как это приведет кнарушению органической общественной системы.Продолжателем идей Э. Дюркгейма стал Т. Парсонс, оформившийструктурный функционализм как самостоятельную теорию. Он рассматривалгосударство как «специализированный орган общества, составляющий ядроегополитическойсистемы»27,сосредоточенныйнадвухосновныхфункциональных комплексах – сохранение порядка, включающее функциюСпенсер Г.

Личность и государство. СПб.: Библиотека для саморазвития / изд-во «Вестникзнания» В.В. Битнера, 1908. С. 2126Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М.: Канон, 1996.27Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект Пресс, 1998. С. 30.2531принуждения («легитимное насилие» по М. Веберу) и организацию«коллективных действий», то есть непосредственное управление различнымисторонами жизни сообщества.

Чиновники составляют административнуюорганизацию государства, и выполняют его функции на профессиональнойоснове в рамках институционализированных должностей, включенных виерархическую структуру государства. Парсонс отдельно подчеркивал, чтобюрократическая организация неотделима от политики, так как «она впервую очередь ориентирована на достижение коллективных целей»28, врезультатегосударственныеэквивалентомслужащиеаристократии».Онастановятся«функциональнымхарактеризуется«преобладаниемназначаемых должностей, акцентом на эффективность в достиженииколлективных целей, употреблением власти для координации осуществленияпринятых наверху планов и строгой иерархической структурой, …подчинение универсалистским нормам и разделение частной и официальнойсфер»29.

Данный перечень заимствован Парсонсом у М. Вебера и дополнентребованием удовлетворять возникшую потребность в эффективном иответственном лидерстве – таким образом оправдывается присущеебюрократии стремление к власти.Р. Мертон продолжил анализ бюрократии с применением структурнофункционального анализа. Он рассматривал чиновничество как идеальныйпримерформальнойорганизации,отличающейсяследующимихарактеристиками: иерархия должностей, имеющих множество обязательстви привилегий; компетентность и ответственность, присущие даннымдолжностям (а не людям, занимающим эти должности); система правил,приобретающихсовременемдогматическийхарактер;техническаяэффективность, возводимая в абсолют; обезличенность и профессионализм30.Мертон предположил, что негативные явления, присущие бюрократии иТам же. С.

40.Там же. С. 138.30Мертон Б. Бюрократическая структура и индивидуальность. // Библиотека EXSOLVER, 20072009. URL: http://exsolver.narod.ru/Artical/Govertheory/buraeindivid.html (дата обращения:20.05.2012).282932отмечавшиеся другими авторами, не являются следствием личностныхкачеств чиновников, но свойственны всей «политической машине»:«Официальная жизнь чиновника планируется для него с учетом егодальнейшейкарьерыпосредствомтакихорганизационныхсредствпродвижения по службе как старшинство, пенсии, возрастающая заработнаяплата и т.д. Все эти средства были разработаны для стимулированиядисциплинированного поведения и соответствия официальным нормам. Отчиновника негласно ожидают, и он действительно стремится адаптироватьсвои мысли чувства и действия к перспективе такой карьеры. Но эти самыесредства, которые увеличивают возможность соответствия, одновременноведут к приданию чрезмерного значения строгому соблюдению предписаний,которое порождает робость, консерватизм и техницизм.

Смещение акцентаот цели к средствам вызвано огромной символической значимостью правил инорм… Другая характерная особенность бюрократической структуры ведет вцелом к тому же результату. Все чиновники, работающие вместе, имеютчувство общего предназначения. У них одинаковые интересы, особенно с техпор как конкуренция стала сравнительно невысокой вследствие развитиясистемы продвижения по принципу старшинства. Внутригрупповая агрессия,таким образом, минимизируется, и подобный порядок вещей воспринимаетсякак позитивно функциональный для бюрократии. Однако esprit de corps инеформальная социальная организация, которая обычно возникает в такихситуациях, часто приводит к тому, что чиновники начинают защищать своигрупповые интересы, а не свою клиентуру иизбранныхвысшихпредставителей.»31Проведение административных реформ посредством «воспитания»чиновников или «очищения рядов» служащих, по мнению Р.

Мертонабессмысленна – негативные явления присущи всей структуре, а потому «еслиона (реформа – Е.В.) не производит таких изменений, которые полностьюуничтожают31…потребности,тополитическаяТам же.33машинанеизбежновозвратится к исходному состоянию в социальном порядке вещей»32.Успешно изменить существующую бюрократическую структуру, такимобразом, можно только предложив другую структуру, которая будетудовлетворять потребность общества в профессиональном предоставлениигосударственных услуг, но без установок, вызывающих негативную реакциюобщества – обезличенности по отношению к потребителю этих услуг ивысокого статуса чиновников.Структурный функционализм довел до логического завершения идею офункциональном назначении государственной службы, но с другим знаком –они осознали неотделимость государства от общества, подчеркнув, чтоэффективноеуправлениеявляетсяусловиемуспешностиадаптациисообщества, а основным субъектом социального управления являетсягосударство,персонифицированноевбюрократии.Инымисловами,государство выполняет одну из важнейших функций в обществе –обеспечение его единства и защиты, а бюрократия изначально призванапрофессионализировать управление, которое осуществляют политики –избираемыенаопределенныйсрокпредставителиобщественныхобъединений, представляющих интересы различных слоев общества наоснове консенсуса.Они признавали, что современная профессиональная бюрократия имеетчерты, вызывающие в обществе негативный отклик – обезличенность,кастовость, претензии на властные функции.

Как социальная структурабюрократия эффективна, она обеспечивает свое существование и выполнениегосударством его задач, однако в силу все большей дифференциации отобществаизакрытостидисфункциональностипостепеннобюрократии.происходитПредставителинарастаниеструктурногофункционализма не предлагали решения отмеченных проблем, утверждая,что, поскольку бюрократия зависит от государства, то ее совершенствованиеМертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль, под ред. В.И.Добренькова. М.: МГУ, 1994.

С. 446.3234зависит от государственного развития. С нарастанием демократическихтенденций,характеризующихсяуправленииисолидарностиусилениеммеждуролиобщественностиразличнымислоями,ворганыгосударственной власти преобразуются в организации по предоставлениюгосударственных услуг.Очевидно, что ход истории не подтвердил этих ожиданий. Несмотря намножество политических потрясений в течение XX века, государственнаяслужба сохранила свое значение, роль и функции, и в конце века онаосталась той же, что и в начале.

Поэтому в последней трети века социологипостарались наметить новые пути совершенствования государственногоуправления.После второй мировой войны возникла и получила широкоераспространение концепция социального государства, в рамках которойважнейшей функцией стало не обеспечение безопасности и порядка,особенно военными методами, а социальная защита. Основная цельгосударства стала определяться как обеспечение достойного уровня жизниграждан посредством перераспределения доходов в пользу необеспеченныхслоев общества.

Соответственно, государственная служба стала определятьсякак организация по исполнению этой функции государства. Ее значение вгосударственном управлении было существенно снижено по сравнению спредыдущимитеориями–еслираньшеонавоспринималаськаколицетворение государства, то есть основной субъект политики, то теперьтолько как аппарат, не имеющий собственно управленческих полномочий,выполняющий вспомогательные функции. Основным субъектом управлениястали политики, которые не входили в число чиновников.Однако при этом представители структурного функционализмаотмечали, что негативные черты, присущие государственному управлению,не являются результатом неразвитости чиновников. Низкая эффективностьгосударства, выражающаяся, по меньшей мере, в недостаточно полномисполнении функции обеспечения социальной справедливости и социального35обеспечения, по их мнению, обусловлена недостатками в организациисистемы государственной службы.