Диссертация (Трансформация государственной службы в условиях административной реформы социологический анализ)

На правах рукописиВАСИЛЬЕВА Елена АлександровнаТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫВ УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ:СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗСпециальность 22.00.08 – Социология управлениядиссертация на соискание ученой степенидоктора социологических наукНаучный консультант: д.с.н., профессор Борисов А.Ф.Санкт-Петербург, 2015СодержаниеВведение4Глава 1. Теоретико-методологические основы социологического24анализа государственной службыгосударственной241.2. Российские концепции теоретического социологического531.1.Концептуальныеоснованияизученияслужбы в западноевропейской социологиианализа государственной службы1.3.

Государственная служба как социальный институт78Глава 2. Сравнительный анализ моделей государственной105службы2.1. Модель рациональной бюрократии и опыт последовательного105административного реформирования2.2. Опыт трансформации либеральной модели организации125государственного управления2.3. Азиатская традиционная бюрократия: опыт реформирования137государственной службы в Китае2.4.

Особенности российской модели государственной службы147Глава 3. Анализ трансформационных процессов в системе167государственной службы3.1. Методологические основы трансформации социального167институтаоснова1793.3. Этапы трансформации российской государственной службы1983.2.Легитимностьгосударственнойслужбыкакорганизации трансформационных процессовв постсоветский период3.4. Динамика трансформации ценностно-мотивационных основгосударственной службы2217Глава4.Динамикатрансформационныхпроцессов232государственной службы (на примере Республики Саха (Якутия))4.1.Социальныйпотенциалгосударственнойгражданской232службы Республики Саха (Якутия) в период административнойреформы4.2.

Анализ изменения ценностной структуры государственной260службы4.3. Исследование представлений о государственной службе в281республиканских средствах массовой информацииЗаключение292Список литературы302Приложение 1. Программа «Образ государственной службы в344средствах массовой информации Республики Саха (Якутия)»Приложение2.Программа«Мотивацияслужащих»3государственных352ВведениеАктуальность темы исследования. За последние 20 лет РоссийскаяФедерации прошла через одну из самых существенных социальнокультурных трансформаций, и в наибольшей степени эти изменениякоснулись государственной сферы.

После крушения коммунистическогоидеалавозникланеобходимостьвновыхпринципахорганизациивзаимодействия государственных органов и общества, чиновников инаселения. В течение 90-х годов возникли новые формы социальноговзаимодействия, некоторые были заимствованы из западноевропейского иамериканского опыта, другие воссозданы из практики имперской России.Государственнаяслужбапредставляетсобойодинизтакихвозрожденных институтов.

В начале 2000-х годов государство началовозвращать себе функции основного регулятора общественной жизни,возникла потребность в аппарате, который взял бы на себя все возрастающиеадминистративные полномочия. Значимость государственной службы каксубъекта управления получила широкое признание в научной среде, так же,как и ее низкая эффективность, которая констатируется большинством, еслине всеми – и журналистами, и политиками, и руководством страны.

В своихпосланиях, начиная с 2008 г., Президент Российской Федерации Д.А.Медведев, а затем и В.В. Путин отмечали, что деятельность органовисполнительнойвластиявляетсяисточникоммногихпроблем,препятствующих социально-экономическому развитию государства.Административная реформа была призвана обеспечить трансформациюэтого института таким образом, чтобы он отвечал требованиям социальногогосударства и способствовал удовлетворению потребностей граждан.

Но кэтому времени нормы, правила и ценности, регулирующие государственноеуправление, уже сформировались, а потому авторы реформы столкнулись срядом сложностей, причиной которых являлась институциональная сущностьгосударственной службы. В последние годы государственное управление4столкнулось с дополнительными вызовами, обусловленными как внешнимифакторами(глобальнымэкономическимкризисом,политическойконъюнктурой), так и внутренними – низкая активность институтовгражданского общества и ценностный кризис. Чиновничество, котороепредставляет собой основной субъект управления в условиях современногопостмодернистскогодеперсонифицированногосекуляризованногогосударства, становится в этих условиях центральным фактором егоэффективности.В связи с этим особую актуальность приобретает комплексноеисследование трансформации государственной службы как социальногоинститута: функций, которые она выполняет в системе государственногоуправления, норм, ценностей и ролей, которые в настоящее времярегулируют взаимоотношения в рамках этой системы, а также факторов,которые влияют на ее эффективность.

Особую значимость приобретаетизучение закономерностей, повлиявших на формирование этого института иопределяющих перспективы его дальнейшей трансформации с цельюповышения эффективности деятельности государства по обеспечениювысокого качества жизни населения.Степень научной разработанности проблемы. Социологическийанализ государственной службы имеет многолетнюю традицию как зарубежом, так и в России.

Начало исследований положили труды М. Веберапо теории бюрократии, в которых впервые чиновники рассматривалисьотдельно от концепции государства, в отличие от работ К. Маркса или Э.Дюркгейма. В течение XX века большинство авторов, анализировавшихгосударственное управление, обращались к определению чиновничества какодного из субъектов, по-разному определяя его сущность.Марксисты и неомарксисты – Г. Маркузе, Ч. Миллс, Ю. Хабермас –определяли государственную службу как один из властвующих классов илистрат общества, который «приватизирует» государство, присваивая себеправо определять правила организации общественной жизни и используя его5в собственных интересах1.

Чиновники, по их мнению, выполняютдвойственную функцию: с одной стороны, они реализуют право государствана «легальное насилие», обеспечивая защиту правопорядка и ограничиваяпроизвол капиталистов в пользу трудящихся, но с другой стороны –ограничивают развитие демократии, стремясь сохранить свои привилегии иполномочия.Представители структурного функционализма, продолжая и развиваяконцепциюрациональнойбюрократии,напротив,рассматривалигосударственную службу как неотъемлемый элемент общества как системы.Т. Парсонс, а за ним и Р. Мертон2 подчеркивали, что чиновникиобеспечивают исполнение государством своих функций, обеспечивая темсамым адаптацию общественной системы к внешним вызовам, а значитвыживание общества.

Они необходимы, так как без них воцарится хаос.Дисфункции, вызывающие нарекания, могут и должны быть устранены входеестественногоспособностиразвитиягражданскогодемократии,обществакпосредствомсамоуправлениюактивизации(концепция«скромного государства» М. Крозье3).Р. Дарендорф, Н. Луман и А. Турен4 подчеркивали, что бюрократия вусловияхсоциальногогосударстваспособствуетискажениюидеидемократии, так как возрастание объема административной работы приводитк распространению принципов ее деятельности в других типах организаций.В условиях постиндустриального государства государственная службаприобретает черты технократии.Маркузе Г.

Эрос и цивилизация. Одномерный человек. М.: АСТ, 2002. 526 с.; Миллс Ч.Властвующая элита. М.: Изд-во Иностр. лит., 1959. 543 с.; Хабермас Ю. Политические работы. М.:Праксис, 2005. 361 с.2Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект Пресс, 1998. 270 с.; Мертон Р. Явные илатентные функции // Американская социологическая мысль, под ред. В.И. Добренькова. М.:МГУ, 1994.

С. 393-4613Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). М., 1997. 201 с.4Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. М.: РОССПЭН,2002. 284 с.; Луман Н. Власть. М.: Паксис, 2001. 249 с.; Турен А. Возвращение человекадействующего. М.: Научный мир, 1998. 204 с.16Авторы концепции «Нового государственного менеджмента» (Д.Кеттл, Г. Питерс и Дж. Пьер, К. Худ и др.)5 определили новую традицию вопределении государственной службы и ее роли в государственномуправлении. Их концепции «активизирующего» или «экономного» легли воснову большинства административных реформ, проводимых в различныхгосударствах в конце XX – начале XXI вв. Сложившаяся на основе этихконцепцийтеорияPublicadministrationподчеркиваетзначимостьгражданского общества как субъекта государственного управления иутверждает необходимость ограничения роли бюрократии в принятииуправленческих решений.Исследования государственной службы в Российской Федерацииначались после 1990-го года, и к настоящему времени сложилось триосновных направления.

Первое, административно-правовое, определяетгосударственную службу как аппарат, осуществляющий законодательную иправообеспечивающуюфункциигосударства.Кэтомунаправлениюотносятся труды таких авторов, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Н.М.Казанцев, К.О. Магомедов и др.6, представления которых были положены воснову законодательства о государственной службе. Представители другогонаправления – профессионализации, к которому относятся А.И. Турчинов,Я.Г. Зинченко, Г.В.

Вырупаева и др., сосредоточились на деятельностномподходе к государственной службе, определяя ее как профессиональнуюдеятельность по исполнению функций государства7. Третий подход5Kettl D. The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance.Washington, 2000. 117 pp.; Peters G., Pierre J. Introduction: The Role of Public Administration inGoverning // Handbook of Public Administration / Ed. by B. Peters, J. Pierre.

London, Sage Publications,2003. 640 pp.; Hood C. Public Management: The Word, the Movement, the Science // The OxfordHandbook of Public Management / ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. Oxford, Oxford UniversityPress, 2007. 804 pp.6Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Изд-воРАГС, 2008. 310 с.; Бахрах Д.Н. и др. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма,2005. 799 с.; Казанцев Н.М.

Идеология права государству или идеология государства праву? //Общественные науки и современность. 2010. №1. С. 42-50; Магомедов К.О. Социологиягосударственной службы. М.: Изд-во РАГС, 2010. 345 с.7Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы:духовно-нравственные проблемы. М.: Изд-во РАГС, 2010. 118 с.; Зинченко Я.Г.7базируется на концепции «Нового государственного менеджмента» (НГМ) иопределяетчиновничествокакорганизациюпопредоставлениюгосударственных услуг.