Автореферат (Трансформация государственной службы в условиях административной реформы социологический анализ), страница 5

5 Институциональный уровень управления как особый видсоциальноговзаимодействия,п.6Факторы,детерминирующиеуправленческое поведение индивидов в социальных институтах иорганизациях, п. 8 Государственная и муниципальная служба как социальныйинститут и предмет социологического анализа.Структура работы. Диссертационное исследование состоит извведения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений. Работасодержит 364 страницы печатного текста, без списка литературы иприложений - 304 страницы.16Основное содержание работыВо введении раскрывается актуальность поставленной проблемыисследования, степень ее разработанности, формулируются цель и задачиисследования, научная новизна и практическая значимость работы,формулируются положения, выносимые на защиту.Впервойглаве«Теоретико-методологическиеосновысоциологического анализа государственной службы» рассматриваютсяосновные теоретические подходы, определяющие сущность государственнойслужбы.

Первый параграф «Концептуальные основания изучениягосударственной службы в западноевропейской социологии» посвященанализу социологического концептуального дискурса о государственнойслужбе.В западноевропейской социологической традиции классифицированотри основные подхода: организационный, определяющий государственнуюслужбу как аппарат, осуществляющий функции государства посредствомвластного воздействия и обладающий монополией на легитимное насилие;классовый,определяющийбюрократиюкакэлитарныйслой,монополизировавший доступ к основному ресурсу XXI века – информации, иинституциональный, акцентирующий внимание на управленческом аспекте.Первая концепция получила начало в работах М.

Вебера о рациональнойбюрократии, а развитие в работах представителей структурнофункционального подхода – Т. Парсонса, Р. Мертона и др. Они трактуютдеятельность органов исполнительной власти как исполнение определенныхфункций, важнейшими из которых являются военная и правоохранительная.Именно поэтому государственные служащие получают властные полномочия,которые, однако, не предусматривают право принимать решения,регулирующие общественную жизнь. Государственная служба – этоорганизация, функционирующая в соответствии с законами экономическойсистемы, а значит чиновники не могут участвовать в политическойдеятельности. Дисфункции государственного управления, по мнению автороворганизационной концепции, обусловлены расширительным толкованиемправ, обязанностей и функций бюрократии, и могут быть устранены за счетоптимизации деятельности государственной службы.По нашему мнению, организационный подход не охватывает все аспектыэтого явления.

Государственная служба сейчас – это гораздо больше, чемтолько совокупность работников органов исполнительной власти, это имуниципальная служба, и политики. Бюрократия трактуется как вездесущий ивсемогущий спрут, пронизывающий все сферы жизни общества,олицетворение государства, причем в его худшей тоталитарной форме.Управлять этим институтом теми же методами, как и предприятием,невозможно, слишком сильно противодействие и неравны силы и возможностиуправляющих и управляемых, если под последними понимаютсяпредставители гражданского общества.17Классовая концепция, опирающаяся на работы К. Маркса и авторовФранкфуртской школы (Г. Маркузе, Ю.

Хабермас и др.), отождествляетгосударство и бюрократию. Дисфункции государства, приводящие кустановлению тоталитарных режимов, коррупции и дискриминации,объясняются именно стремлением чиновничества узурпировать властныеполномочия и гарантировать себе сохранение элитного статуса. В XX векепосле двух мировых войн и ряда революций классовая теория остаетсядостаточно популярной, хотя предлагаемые ею радикальные решения в видеустранения аппарата государства как субъекта управления потеряли своюактуальность.Однако, определяя чиновничество как элиту, классовая концепциясосредотачивается только на верхнем слое – политиках, руководителяхорганов исполнительной власти и местного самоуправления. Ногосударственная служба – это и огромное число рядовых клерков, зачастую неимеющих иных рычагов влияния, чем статус.

А если принятьраспространенное мнение о целесообразности включения в число чиновникови работников бюджетной сферы, а в некоторых случаях и государственныхпредприятий, то данное определение практически обесценивается.Институциональный подход основывается на концепте социальногоинститута, сформированного в рамках экономической теории. Д. Норт,определяя сущность институтов, подчеркивал их отличие от организаций.

Поего мнению, это «правила игры» - созданные человеком ограничительныерамки, которые организуют взаимоотношения между людьми14, при этомбюрократия определялась им как организация, которая осуществляет своюдеятельность в рамках социального института государства. Мы полагаем, чтоинституциональный подход к определению государственной службыпозволяет выявить те черты, которые объединяют два уровня государственнойслужбы – политиков и клерков – с помощью категории ценностей.

При этомчеловек остается в сфере внимания исследователя, так как является не тольконосителем ценностей, но и может менять их в ходе общественного развития.Во втором параграфе «Российские концепции теоретическогосоциологического анализа государственной службы» рассматриваютсяотечественные теоретические подходы к определению изучаемого объекта.Подчеркивается, что традиция изучения государственной службы вРоссийской Федерации, в отличие от западноевропейской социологии,началась только после 1991 г. К настоящему времени, тем не менее, сложилосьнесколько вполне самостоятельных теорий, определяющих сущность этогофеномена.Большинство отечественных исследователей государственной службысогласны, что сущность этого социального феномена институциональна, нопри этом в зависимости от определения принципов организации этой системы,ее функций и принципов взаимодействия с другими субъектамиНорт Д.

Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.:Фонд экономической книги «Начала», 1997. С.18.1814государственного управления, можно выделить три основных подхода:административно-правовое, клиентское и марксистское (классовое).Представители административно-правового подхода определяютгосударственную службу как трудовой коллектив, исполняющийспецифические управленческие функции и нуждающийся в регулированииметодами современного менеджмента, но при этом в определении пределовполномочий чиновников они расходятся на два подхода. Они настаивают, чтоосновной задачей чиновников является государственное управлениепосредством исполнения функций органов исполнительной власти и своихполномочий в рамках замещаемых должностей15.

Авторы, поддерживающиеклиентское направление, подчеркивают, что в условиях современногосоциального государства эти функции переходят к институтам гражданскогообщества, а государственные служащие должны сосредоточиться на своейосновной задаче – предоставлении государственных услуг16. Однакопредставители обоих направлений сходятся в том, что руководствоваться всвоей деятельности государственные служащие должны интересами обществаи потребностями граждан.Представители марксистской традиции определяют государственнуюслужбу как политический класс, представляющий собой низшую страту иисточник формирования элиты17.

Отличительной чертой этого класса являетсяклиентелизм, причем в его наиболее архаичной – родственной – форме.Неэффективность государственной службы обусловлена двумя основнымифакторами: коррупцией и слабым развитием институтов гражданскогообщества. Все это привело к упадку российский элиты, преодолеть которыйможно посредством институциональной трансформации.Представители легалистской школы государственной службы,сосредоточившись на законотворческой функции этого института,ограничиваются в объяснении его сущности. Устойчивость чиновничества, егоспособность противодействовать любому внешнему воздействию заключаетсяв неизменной потребности общества регулировать взаимоотношения в системе«человек – государство», при том, что в условиях разделения властейзаконотворческая функция отделяется от государственной службы.

Втерминологии марксизма этот процесс можно определить как «отчуждениевласти». Так как властные полномочия не ограничиваются нормотворчеством,то и лишившись права законодательной инициативы, чиновничество нелишается возможности регулировать общественную жизнь.См. например, Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория,закон, практика. М.: Изд-во РАГС, 2008. С.

121; Бахрах Д. Н. и др. Административное право:Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. С. 242; Магомедов К.О. Социологиягосударственной службы: учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2010. С. 16.16Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственнойслужбы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия»,2011. С. 4917Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С.

471915В свою очередь подход, определяющий государственную службу какполитический класс, сосредотачивается на другой составляющей этогоинститута – властных полномочиях. Действительно, работники органовгосударственной власти могут использовать их как во благо общества, так и вличных интересах. Но достаточный объем этих полномочий для оказаниявлияния на общественную жизнь имеют только чиновники, занимающиевысшие посты в должностной иерархии – высшая страта, как они названы вработах О.В. Крыштановской.

Именно они имеют доступ к тем благам,которые по Х. Лассуэллу являются признаками элитарности: властью, знанием(информацией), благосостоянием, здоровьем, умением, привязанностью,уважением и нравственностью18. Низовой состав чиновничества в этом случаеостается за пределами анализа, их роль в управлении сводится кисполнительским и клиентским функциям.Определение государственной службы как социального институтапозволяет, по нашему мнению, рассмотреть его в комплексе, как единуюсистему и определить ее место в структуре социального управления.В третьем параграфе «Государственная служба как социальныйинститут» представлена авторская концепция определения сущностигосударственной службы.