Автореферат (Осуществление права законодательной инициативы в Российской Федерации конституционно-правовое исследование), страница 5

Требование о государственной регистрацииобъединения граждан в качестве юридического лица в рассматриваемомконтексте связано с необходимостью наличия устойчивой правовой связи сгосударством и имеет значение в связи с тем, что такая регистрация создаетгосударству возможности на постоянной основе систематически осуществлятьмониторинг изменений статусных аспектов и контролировать деятельностьобъединений граждан. Это дает основания предоставить объединениямграждан, являющимся юридическими лицами, более существенные права вгосударственно-властной сфере, по сравнению с незарегистрированнымиобъединениями.Если одни публично-властные органы являются вышестоящими(руководящими) по отношению к другим, то согласно правовому критериюиерархичностиорганизациисистемыпублично-властныхоргановпредоставление права законодательной инициативы возможно тольковышестоящему(руководящему)органу,соответствующемууровнюзаконодательного процесса.22По порядку осуществления компетенции публично-властные органыделятся на единоначальные и коллегиальные.

В этой связи правозаконодательной инициативы должно предоставляться, соответственно, илируководителю органа, или органу в целом.В рамках всех вышеобозначенных правовых критериев свободуусмотрения конституционного законодателя ограничивают вытекающие изправовых принципов рациональности законодательного процесса июридического равенства требования, согласно которым в целом переченьинициаторов законопроектов не должен быть перегружен, чтобы парламент могнормально функционировать, но при этом предоставление правазаконодательной инициативы одним субъектам и не предоставление его другимдолжно быть объективно оправданно и обоснованно.В результате анализа действующего законодательства автор делаетвывод, что федеральным конституционным законодателем соблюдены пределыусмотрения при установлении перечня субъектов права законодательнойинициативы; применительно к законодательному процессу в субъектахРоссийской Федерации – нередки нарушения.

При этом целый ряд нарушенийсодержится непосредственно в федеральных законоположениях, обозначающихкруг инициаторов законопроектов в региональном законодательном процессе6.Кроме того, сам подход федерального законодателя, согласно которомуименно он определяет круг не только обязательных, но и всех возможныхсубъектов права законодательной инициативы на региональном уровне,представляетсянесоответствующимпринципуфедерализма,предусмотренному Конституцией России разграничению предметов ведения иполномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.В третьем параграфе «Материально-правовое содержание правазаконодательнойинициативы»исследуютсяпроблемыразличийматериально-правового содержания права законодательной инициативы разныхсубъектов.Материально-правовое содержание права законодательной инициативыопределяет, по каким вопросам субъект может вносить законопроекты.

Дляустановления различий в материально-правовом содержании праваСм.: пункт 1 ст. 6 Федерального закона от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации».623законодательной инициативы разных субъектов необходимы четкие правовыеоснования.

Между тем, соответствующие правовые основания в положенияхдействующего законодательства не всегда однозначно прослеживаются и внаучной литературе они, как правило, не предлагаются.Материально-правовое содержание права законодательной инициативыявляется основанием деления данного права на общее и специальное.Необходимость в такой дифференциации возникает в силу того, что разныесубъекты способны отражать интерес соответствующего публично-правовогообразования в разном объеме, так как одни в своей деятельности ограниченыопределенными вопросами, другие – нет.Правовыми основаниями предоставления субъектам общего илиспециального права законодательной инициативы в соответствующих случаяхявляются: юридическая природа, правовой статус, характер компетенции,характер цели деятельности субъектов права законодательной инициативы.

Так,гражданам в силу их общего конституционно-правового статуса должнопредоставляться общее право законодательной инициативы. Напротив,юридическая природа объединений граждан предполагает предоставление имспециальногоправазаконодательнойинициативы:повопросам,предопределенным их уставными целями. Публично-властным субъектам иразного рода представителям публично-властных субъектов (публичноправовых образований), субъектов непосредственного народовластия общееили специальное право законодательной инициативы должно предоставляться взависимости от характера их компетенции или целей деятельности, которыемогут быть общими или специальными. В этом случае характер компетенциии характер цели деятельности выполняют роль правовых критериевпредоставления соответствующим субъектам общего или специального правазаконодательной инициативы.Анализ положений Конституции России и региональных конституций(уставов) позволил автору прийти к выводу о распространенности случаевнесоблюдения характера компетенции публично-властного субъекта.Преимущественно это проявляется в предоставлении судам и прокурорамспециального права законодательной инициативы, хотя в своей деятельностиони не ограничены какими-либо вопросами7.

При этом функции публичноВ этой связи важно отметить, что, например, согласно ч. первой ст. 110 Конституции (Основного Закона)Российской Федерации - России 1978 г. Конституционному Суду, Верховному Суду и Генеральному прокурору724властного субъекта не могут являться «вопросом ведения», обозначающимспециальное право законодательной инициативы. Применительно кнормотворческой деятельности определенным «вопросом» является предметправового регулирования, то есть определенная сфера общественныхотношений, которую предлагается урегулировать во вносимом проектенормативного акта.Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации, наоборот,общее право законодательной инициативы предоставляется органамспециальной компетенции (например, избирательной комиссии, контрольносчетной палате).Предоставление специального права законодательной инициативыпублично-властным субъектам общей компетенции неправомерно уменьшаетматериально-правовое содержание их права законодательной инициативы,порождает правовую неопределенность и, как следствие, разные трактовкитого, что следует относить к «вопросам ведения» соответствующего субъектаименно применительно к осуществлению им права законодательнойинициативы.

Предоставление же органам специальной компетенции общегоправа законодательной инициативы противоречит юридической природе правазаконодательной инициативы, поскольку по вопросам, выходящим за пределыкомпетенции таких органов, они не могут отражать интерес соответствующегопублично-правового образования.Наматериально-правовоесодержаниеправазаконодательнойинициативытакжевлияетрегулированиеисключительногоправазаконодательной инициативы: предоставление такого права по определеннымвопросам одним субъектам обозначает материально-правовое содержаниеименно их права законодательной инициативы и одновременно означаетотсутствие этих вопросов в материально-правовом содержании правазаконодательной инициативы других субъектов.Предоставление определенным субъектам исключительного правазаконодательной инициативы по отдельным вопросам правомерно тогда, когдатакие вопросы являются узкоспециальными, а потому предопределяющимилибо одного, либо строго ограниченный круг государственно-властныхбыло предоставлено общее право законодательной инициативы.

Общее право законодательной инициативыпредоставляется высшим судебным органам и генеральным прокурорам и в зарубежных странах. См., напр.: ст.61 Конституции Федеративной Республики Бразилия ; ст. 83 Конституции Республики Узбекистан.25субъектов права законодательной инициативы, способного (способных)отражать публичный интерес в этих вопросах исходя из его (их) статуса,компетенции.Иныеизъятияизматериально-правовогосодержанияправазаконодательной инициативы, кроме случаев предоставления специального илиисключительного права законодательной инициативы, представляютсянеправомерными, поскольку отсутствуют правовые основания для этого. Ктаким случаям относится установление в законах ряда субъектов РоссийскойФедерации перечня вопросов, по которым именно граждане не могут вноситьзаконопроекты в региональный парламент.Глава 2 «Процессуальные аспекты осуществления правазаконодательной инициативы в Российской Федерации» состоит из двухпараграфов.В первом параграфе «Содержание правоотношения законодательнойинициативы» раскрывается содержание правоотношения законодательнойинициативы, представляется модель его правового регулирования, котораяпредусматриваетсистемугарантийзаконнойреализацииправазаконодательной инициативы.Ряд особенностей содержания правоотношения законодательнойинициативы предопределяет то, что это правоотношение как элементзаконодательногопроцессаявляетсяпубличнымпроцессуальнымправоотношением.

Во-первых, правоотношение законодательной инициативывозникает по поводу достижения процессуального результата – принятияпарламентом законопроекта к рассмотрению, после чего право законодательнойинициативы является реализованным. Во-вторых, обе стороны правоотношениядействуют в публичном интересе, который заключается в законной реализацииправа законодательной инициативы8. Соответственно, правовое регулированиесодержанияправоотношениязаконодательнойинициативыдолжнопредусматриватьсистемугарантийзаконнойреализацииправазаконодательной инициативы. В-третьих, действие каждого субъекта впубличном интересе обуславливает возможность корреспонденции не толькомежду правами и обязанностями, но и между обязанностями, а такжеПобуждающим субъекта права законодательной инициативы внести законопроект в парламент являетсяпубличный интерес в изменении действующего законодательства, а публичный интерес, преследуемый какинициатором законопроекта, так и парламентом в правоотношении законодательной инициативы, состоит взаконной реализации права законодательной инициативы.826возможность отсутствия абсолютного соответствия между содержаниямикорреспондирующих друг другу прав и обязанностей.

В-четвертых, участие впубличном правоотношении публично-властных субъектов предполагает, что всодержание данного правоотношения входят права и обязанности, которыеявляются полномочиями этих субъектов.В диссертации представлены позиции отечественных исследователейотносительно содержания правоотношения законодательной инициативы ипредложен авторский подход к этому вопросу, базирующийся на том, чтоосновное содержание правоотношения законодательной инициативысоставляют само право законодательной инициативы, обязанность субъектаправа законодательной инициативы представить в парламент законопроект исопроводительные документы в строгом соответствии с установленнымитребованиями и корреспондирующая им обязанность парламента принятьзаконопроект к рассмотрению, а также на том, что правоотношениезаконодательной инициативы развивается в рамках стадии законодательнойинициативы и назначение как стадии, так и правоотношения заключается вреализации права законодательной инициативы.