Автореферат (Осуществление права законодательной инициативы в Российской Федерации конституционно-правовое исследование), страница 2

Григорьев,А.И. Елистратов,Н.П. Колдаева,В.М. Корельский,Л.Т. Кривенко,А.Х. Махненко,А. Рождественский, П.С. Элькинд и др.), а также современных ученых-юристов(А.И. Абрамова, С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, Ю.Г. Арзамасов, И.В. Бабичев,С.В. Бошно, М.В. Варлен, Р.Ф. Васильев, А.С. Виноградов, Р.Ю. Горлачев,Е.В. Гриценко, А.Г.

Гузнов, А.А. Дворак, М.Б. Добробаба, И.А. Дубов,Д.В. Замышляев, А.Б. Зеленцов, Н.Н. Карпов, А.А. Кененов, И.П. Кененова,Т.К. Ковалева, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, Ж.К. Конярова, И.Н. Королева,Ю.К. Краснов, О.И. Краснова, В.В. Лазарев, С.А. Лихачев, Д.Г. Лукин,Е.Б. Лупарев, Т.Н. Мельникова, Т.В. Мокина, С.В. Нарутто, С.И.

Некрасов,А.С. Пиголкин, А.Г. Путятина, Н.В. Родионова, Т.Э. Рождественская,Г.Д. Садовникова, В.К. Самигуллин, И.А. Скворцов-Савельев, В.М. Сырых,7Ю.А. Тихомиров,А.А. Троицкая,Ю.В. Филимонов,Г.Р. Хабибуллина,В.В. Хевсаков, Е.А. Хохлова, В.В. Цветков, Т.В. Цгоев, В.И. Червонюк,В.Е. Чиркин и др.).Были использованы достижения мировой правовой мысли, а также трудысовременных зарубежных ученых (С. Грабовская, Г. Еллинек, Д.А.

Ковачев,Ж.Ж. Руссо, А. Фосскуле).Эмпирическую основу диссертационного исследования составилидействующие и утратившие силу нормативные акты, а также акты органовсудебной власти (Конституционного Суда Российской Федерации, ВерховногоСуда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектовРоссийской Федерации), законопроекты федерального и регионального уровня,фактические и статистические данные законодательной деятельностиГосударственной Думы и парламентов субъектов Российской Федерации.Нормативно-правовой основой исследования послужили, в частности,Конституция Российской Федерации, Конституция (Основной Закон) СССР1977 года, Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России 1978года, конституции зарубежных стран, конституции (уставы) субъектовРоссийской Федерации, российские законы федерального и региональногоуровня, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации изаконодательных органов субъектов Российской Федерации, отечественноезаконодательство дореволюционного и советского периодов, законы,парламентские регламенты зарубежных государств.Научная новизна диссертационного исследования состоит впредставлении целостной научной концепции осуществления правазаконодательной инициативы в Российской Федерации, включающей какматериально-правовые, так и процессуальные аспекты.

В диссертации:впервые всесторонне анализируется юридическая природа правазаконодательной инициативы, а также предлагается доктринальноеопределение этого права, основанное на его юридической природе и логикеразвития законодательного процесса;обосновываются пределы усмотрения конституционного законодателяпри установлении перечня субъектов права законодательной инициативы;обозначаются возможные различия материально-правового содержанияправа законодательной инициативы разных субъектов и предлагаются правовыеоснования для этой дифференциации;8раскрывается содержание правоотношения законодательной инициативы,представляется модель его правового регулирования, которая предусматриваетсистему гарантий законной реализации права законодательной инициативы;обосновываются универсальные и специальные условия реализации правазаконодательной инициативы, формулируются правовые требования, которыенеобходимо соблюдать при нормативном установлении условий реализацииправа законодательной инициативы.Сформулированные на основе теоретических выводов предложения посовершенствованиюправовогорегулированияосуществленияправазаконодательной инициативы имеют значение для регулирования какфедерального, так и регионального законодательного процесса в РоссийскойФедерации.На защиту выносятся следующие основные положения:1.

Независимо от субъекта осуществления право законодательнойинициативы обладает целым рядом базовых признаков, определяющих егоюридическую природу. Такими признаками являются осуществление правазаконодательной инициативы: на добровольных началах, нормативноустановленными субъектами, в публичных интересах, в целях возбуждениязаконодательного процесса, во взаимодействии с парламентом в целом1. Ссубъективно-правовой стороны право законодательной инициативы имеетдвойственную юридическую природу: полномочия властных субъектов исубъективного публичного права невластных субъектов.Исходя из базовых признаков права законодательной инициативы,определяющих его юридическую природу независимо от субъектаосуществления, а также иных значимых признаков права законодательнойинициативы (пределы и формы его осуществления, уровень правовогорегулирования и отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующихего осуществление) предлагается следующее доктринальное определение этогоправа, которое может служить основой для закрепления в законодательствелегального определения права законодательной инициативы:«право законодательной инициативы – это урегулированнаяконституционными нормами и в соответствии с ними иными нормамиДля целей настоящего исследования, если особо не оговорено иное, под термином «парламент» понимаетсяоднопалатный законодательный орган государственной власти, либо та палата двухпалатного законодательногооргана государственной власти, в которую субъектами права законодательной инициативы вносятсязаконопроекты.19конституционного права, принадлежащая нормативно установленному кругусубъектов правовая возможность внести законопроект в парламент,осуществляемая этими субъектами на добровольных началах, в публичныхинтересах, с целью возбудить законодательный процесс, и которойкорреспондирует обязанность парламента принять законопроект крассмотрению».2.

Из принципов народовластия, разделения властей, единства системыгосударственной власти, разграничения предметов ведения и полномочиймежду Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а такжеиз правового статуса соответствующих субъектов следует, что правозаконодательной инициативы обязательно должно предоставляться депутатам ивысшим органам исполнительной власти, а в федеральном законодательномпроцессе – также представителям регионального уровня власти.

Правозаконодательной инициативы не должно предоставляться самому парламенту (всилу принципов разделения властей и единства системы государственнойвласти) и его органам (исходя из их задач и функций), а также народугосударства и населению субъекта федерации в целом (в силу их решающейроли в системе народовластия).При решении вопроса о предоставлении права законодательнойинициативы иным субъектам необходимо руководствоваться следующимиправовыми критериями: юридическая природа права законодательнойинициативы; иерархичность организации системы публично-властных органов;порядок осуществления публично-властным органом его компетенции. Такженеобходимо соблюдать требования, вытекающие из принципов рациональностизаконодательного процесса и юридического равенства.3.Дифференциацияматериально-правовогосодержанияправазаконодательной инициативы разных субъектов может выражаться впредоставлении им общего или специального, а также исключительного правазаконодательной инициативы.Правовыми основаниями предоставления субъектам общего илиспециального права законодательной инициативы являются: юридическаяприрода, правовой статус, характер компетенции, характер цели деятельностисубъектов права законодательной инициативы.

Правовое основаниепредоставления исключительного права законодательной инициативы –узкоспециальный характер вопроса, являющегося предметом правового10регулирования.4. Система гарантий законной реализации права законодательнойинициативы может быть создана посредством всеобъемлющего отражения взаконодательстве содержания правоотношения законодательной инициативы ивходящих в него прав и обязанностей, установления четких рамок для действийобеих сторон данного правоотношения.Право законодательной инициативы является элементом содержанияправоотношения законодательной инициативы наряду с обязанностьюинициатора законопроекта представить законопроект и сопроводительныедокументы в строгом соответствии с установленными требованиями и его жеправом на получение информации о движении законопроекта на стадиизаконодательной инициативы, а также корреспондирующими этим правам иобязанности инициатора законопроекта обязанностями парламента принятьзаконопроект к рассмотрению и информировать субъекта правазаконодательной инициативы о движении законопроекта на стадиизаконодательной инициативы.В содержание права законодательной инициативы, в свою очередь,входят следующие правовые возможности управомоченного субъекта:направить законопроект и сопроводительные документы в парламент;представлять и (или) отстаивать законодательную инициативу вписьменной форме и (или) при рассмотрении ее на заседаниях парламентскихорганов, участвующих в решении вопроса о принятии парламентомзаконопроекта к рассмотрению;устранить несоответствие законодательной инициативы установленнымтребованиям;обжаловать в суд решение (бездействие) парламента по вопросу опринятии законопроекта к рассмотрению.Элементами обязанности парламента принять законопроект крассмотрению являются следующие требования к его должному поведению:зарегистрироватьпоступившуювпарламентзаконодательнуюинициативу;проверить, от управомоченного ли субъекта исходит законодательнаяинициатива и соответствует ли эта инициатива условиям реализации правазаконодательной инициативы, а также допускать инициатора законопроекта справом совещательного голоса на заседания парламентских органов,11участвующих в решении вопроса о принятии парламентом законопроекта крассмотрению, и учитывать позицию инициатора законопроекта позаконодательной инициативе и отреагировать на его обращенные к парламентузаконные требования по принятию парламентом законопроекта крассмотрению, выраженные им в устной форме на указанных заседаниях и(или) в письменной форме;оставить законопроект без движения с целью устранения инициаторомзаконопроекта выявленных в результате проверки несоответствийзаконодательной инициативы установленным требованиям;вернутьзаконопроектегоинициаторупринесоответствиизаконодательной инициативы условиям реализации права законодательнойинициативы (если эти недостатки неустранимы, либо не были устранены послеоставления законопроекта без движения) или если законодательная инициативаисходит от неуправомоченного субъекта;принять законопроект к рассмотрению.5.

В зависимости от наличия корреляции с особенностями предметаправового регулирования вносимого законопроекта условия реализации правазаконодательной инициативы можно разделить на универсальные испециальные.К универсальным условиям, то есть не зависящим от особенностейпредмета правового регулирования вносимого законопроекта, относятся:1) условие о надлежащем выражении волеизъявления субъекта правазаконодательной инициативы возбудить законодательный процесс;2) условия, связанные с особенностью процессуальной ситуациипрохождения законопроектов на отдельных стадиях законодательногопроцесса;3) условие, связанное с изменением действующего законодательствапосле направления законопроекта в парламент.К специальным условиям, то есть предопределенным особенностямипредмета правового регулирования вносимого законопроекта, относитсянеобходимость в определенных случаях получать согласование законопроектасо стороны субъектов, которых этот законопроект затрагивает.При нормативном установлении иных условий реализации правазаконодательной инициативы необходимо соблюдать юридическую природуправа законодательной инициативы, логику развития законодательного12процесса, универсальные правовые критерии обоснованности, соразмерности инеобходимости, принципы рациональности законодательного процесса июридического равенства.Теоретическая и практическая значимость диссертационногоисследования.