Автореферат (Осуществление права законодательной инициативы в Российской Федерации конституционно-правовое исследование), страница 4

Соответственно, логика развития законодательногопроцесса определяет назначение стадий законодательного процесса и ихпоследовательность.17Исходя из логики развития законодательного процесса назначение первойстадии законодательного процесса – стадии законодательной инициативы –состоит в реализации, собственно, самого права законодательной инициативы.Поскольку реализация права является итогом процесса его осуществления, тостадия законодательной инициативы начинается в связи с началомосуществления права законодательной инициативы.Так как право законодательной инициативы осуществляется с цельювозбудить законодательный процесс и его реализация ограничена рамкамистадии законодательной инициативы, в диссертации делается вывод, чтомоментом начала осуществления права законодательной инициативы являетсянаправление субъектом законопроекта и сопроводительных документов впарламент, моментом окончания – выполнение парламентом обязанностипринять законопроект к рассмотрению.

Последующие действия в рамкахзаконодательного процесса направлены уже не на реализацию правазаконодательной инициативы, а на подготовку и выражение парламентскоговолеизъявления по внесенному законопроекту.После реализации права законодательной инициативы законопроект безрассмотрения парламентом, то есть без следующего значимого волеизъявления,не может быть возвращен его инициатору ни при каких обстоятельствах,включая утрату лицом статуса субъекта права законодательной инициативы,смену созыва парламента.Правоотношение законодательной инициативы, возникающее на основенорм о законодательной инициативе, является элементом законодательногопроцесса, поэтому данное правоотношение входит в предмет конституционногоправа, а нормы о законодательной инициативе являются конституционноправовыми.Существеннаярольправазаконодательнойинициативывзаконодательном процессе, тот факт, что оно осуществляется вовзаимодействии с парламентом в целом, предопределяет конституционноезначение данного права и, соответственно, закрепление нормативных основ егоосуществления непосредственно на уровне конституций.На федеральном и, в ряде случаев, на региональном уровне в РоссийскойФедерации бо́льшая часть правовых норм о законодательной инициативенаходится в регламентах соответствующих законодательных органов.

Такаяситуация не согласуется с юридической природой права законодательной18инициативы и парламентского регламента. С учетом анализа практикироссийских органов конституционной юстиции в диссертации делается вывод отом, что парламентские регламенты могут регулировать только отдельные,сугубо процедурные аспекты стадии законодательной инициативы, а теправила, которые непосредственно влияют на реализацию правазаконодательной инициативы, должны устанавливаться в законе.В диссертации с позиций выявленной юридической природы правазаконодательной инициативы, логики развития законодательного процессадается критический анализ различных подходов к широкой трактовке формосуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации,которые нашли отражение в действующем законодательстве, практикезаконодательной деятельности, юридической литературе.

Согласно этимподходам к формам осуществления права законодательной инициативыотносятся: внесение законопроектов, конституционных поправок ипредложений о пересмотре положений конституции, проекта конституции,поправок к законопроектам, проектов постановленийпарламента,законодательных предложений, а также направление субъектом правазаконодательной инициативы письма на имя Председателя ГосударственнойДумы о включении его в состав инициаторов законопроекта5.Однако с учетом того, что право законодательной инициативы являетсяэлементом именно законодательного процесса, осуществляется с цельювозбудить этот процесс и ограничено рамками стадии законодательнойинициативы, автор приходит к выводу, что единственной формойосуществления права законодательной инициативы выступает внесение впарламент законопроекта (в федеральном законодательном процессе – проектафедерального конституционного закона и проекта федерального закона, врегиональном законодательном процессе – проекта закона субъекта РоссийскойФедерации).Практика добавления в состав инициаторов законопроектов является весьма распространенной.

Так, поданным Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности из 52 законопроектов,поступивших в Государственную Думу в январе 2014 г. и находившихся на ее рассмотрении на 17 июля 2014 г.,по 21 законопроекту имело место добавление инициаторов, то есть в 40 % случаев.

За аналогичный период2016 г. – в 26 % случаев. Инициаторами законопроектов в такой форме становятся преимущественно депутатыГосударственной Думы и в некоторых случаях члены Совета Федерации. См.: URL :http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(UnID)/d47e6aa5ccb7ecc744257d5000287bbc?EditDocument&Seq=3(датаобращения:17.07.2014);URL:http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(UnID)/3babab9a6950bf6443257fe90037e338?EditDocument&Seq=3(датаобращения : 07.07.2016).519Обобщая все вышеперечисленные общие для полномочия исубъективного публичного права признаки права законодательной инициативы,предлагается доктринальное определение этого права, которое может служитьосновой для закрепления в федеральном и региональном законодательствелегального определения права законодательной инициативы, что создастправовую определенность понятия «право законодательной инициативы» иориентир для приведения законодательства в соответствие с юридическойприродой права законодательной инициативы и логикой развитиязаконодательного процесса.Во втором параграфе «Пределы усмотрения конституционногозаконодателя при установлении перечня субъектов права законодательнойинициативы» исследуются правовые аспекты формирования кругаинициаторов законопроектов и обосновываются правовые пределы,ограничивающие дискрецию конституционного законодателя при установленииперечня субъектов права законодательной инициативы.На основании сравнительно-правового анализа положений зарубежныхконституций (Бразилии, Узбекистана, Франции, ФРГ) и российскогозаконодательства автор приходит к выводу об отсутствии, как в мировойпрактике, так и в Российской Федерации, единых подходов к перечнюсубъектов права законодательной инициативы.

Это обосновывает актуальностьвыявления пределов усмотрения конституционного законодателя приустановлении перечня инициаторов законопроектов, соблюдение которыхобеспечит правомерность этого перечня.Пределы усмотрения конституционного законодателя предопределяются:1) требованиями о предоставлении права законодательной инициативыили, наоборот, запретами предоставления этого права определенным субъектамв силу ряда конституционных принципов и правового статуса соответствующихсубъектов;2) определенной совокупностью правовых критериев и требованиями,вытекающими из принципов рациональности законодательного процесса июридического равенства, – при решении вопроса о предоставлении правазаконодательной инициативы иным субъектам.В диссертации обосновываются перечни обязательных субъектов правазаконодательной инициативы и субъектов, которым это право предоставлятьсяне должно, и предлагаются правовые критерии, соблюдение которых позволяет20формировать правомерный перечень инициаторов законопроектов из всегомногообразия иных субъектов.

Юридическая природа права законодательнойинициативы – первый и базовый правовой критерий, предопределяющийвышеуказанные основные параметры, которым должны соответствоватьинициаторы законопроектов. Иерархичность организации системы публичновластных органов и порядок осуществления публично-властным органом егокомпетенции являются правовыми критериями, вытекающими из порядкаорганизации публичной власти и обеспечивающими конкретизациювозможного правомерного перечня публично-властных субъектов правазаконодательной инициативы.При решении вопроса о способности субъекта (разновидности субъектов)отражать публичный интерес соответствующего публично-правовогообразования необходимо учитывать правовой статус этого субъекта(разновидности субъектов), его (их) характеристики, свидетельствующие остепени вовлеченности в публичные дела (в первую очередь, для публичновластных субъектов), об уровне и степени погруженности в соответствующиепроблемы (в первую очередь, для объединений граждан), о том, что проблемаактуальна и значима для определенной части общества (для граждан).Соответственно, например, характеристикой способности граждан отражатьинтерес публично-правового образования выступает признак коллективности,что связано с тем, что степень вовлеченности гражданина в публичные дела непредполагает отражения публичного интереса гражданином в индивидуальномпорядке, за исключением случаев наличия у него соответствующегоспециального статуса.

Численность группы граждан, минимально необходимаядля осуществления права законодательной инициативы, должна составлять отодного до трех процентов избирателей. Это обусловлено тем, чтозаконодательная инициатива как институт непосредственной демократиисодержит наряду с императивным консультативный элемент (граждане хотя иимперативно возбуждают законодательный процесс, но окончательное решениепо внесенному законопроекту принимают не они). Также установлениеуказанных параметров учитывает мировой опыт правового регулированияправа законодательной инициативы граждан и правовое регулированиеинститутов непосредственной демократии в России.В отличие от иных возможных субъектов права законодательнойинициативы, правовой статус субъектов непосредственного народовластия не21всегда позволяет им участвовать в осуществлении государственной властиименно императивным образом.

Соответственно, при установлении требованийк их правовому статусу как субъектов права законодательной инициативыследует исходить из необходимости наличия: устойчивой правовой связи сгосударством и гарантий того, что волеизъявление субъекта направлено наудовлетворение публичного интереса.Для граждан указанное означает, что их статус должен быть аналогичнымстатусу избирателей на выборах в органы государственной властисоответствующего уровня. Проведенное сравнительно-правовое исследованиеобозначения правового статуса граждан как субъектов права законодательнойинициативы показало, что в конституциях Бразилии, Италии, Киргизии,Польши данное право предоставляется именно гражданам, являющимсяизбирателями.В диссертации подробно обосновывается, что объединения граждан каксубъекты права законодательной инициативы должны по своему правовомустатусу являться российскими некоммерческими юридическими лицами безиностранного элемента, и в состав их руководящих органов, осуществляющихот их имени право законодательной инициативы, должны входить толькополностью дееспособные граждане, не содержащиеся в местах лишениясвободы по приговору суда.