Автореферат (Формальные и неформальные отношения в информационном обеспечении местного самоуправления (социологический анализ)), страница 4

90-ые и первая половина2000-ых годов – время, когда органы местного самоуправления обладалинаибольшей автономией, – наиболее благоприятный период существованиямуниципальной статистики. Во-первых, в рамках системы официальнойстатистики разрабатывался довольно широкий спектр показателей в разреземуниципальных образований. Во-вторых, муниципальные власти обладалисобственными информационно-статистическими полномочиями (по 154-ФЗот 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»). В-третьих, ещё не произошлизакрепление принципа конфиденциальности данных и оптимизация(сокращение и объединение низовых подразделений) ведомственныхструктур, в связи с чем на муниципальном уровне существовал полноценныйинформационный обмен между территориальными отделениями органовгосударственной власти и органами местного самоуправления.В 2006-2007 годах произошло резкое сужение поля возможностеймуниципальной статистики.

С 1 января 2006 года вступает в силу 131-ФЗ от 6октября 2003 г. «Об общих принципах организации местногосамоуправления», в котором за органами местного самоуправления не былозакреплено право сбора информации для собственных нужд. В июле 2006 г.принимаются 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и озащите информации» и 152-ФЗ «О персональных данных». 29 ноября 2007 г.принимается Федеральный закон № 282-ФЗ «Об официальномстатистическом учете и системе государственной статистики в РоссийскойФедерации». Указанные НПА закрепляют принцип конфиденциальностиданных, в связи с чем происходит ухудшение межведомственногоинформационного обмена, падает качество статистико-аналитическогообеспечения ряда органов власти.Параллельно на протяжении последних 15 лет происходят передачарегистрационно-учётных функций от органов местного самоуправлениятерриториальнымотделениямсоздаваемыхпрофильныхоргановгосударственной власти и оптимизация низовых подразделений федеральныхорганов исполнительной власти (Росстат, Федеральное казначейство, ФНС,ФМС, МВД).

Первое приводит к невозможности аккумулирования15информации в рамках текущей деятельности, второе – к затруднениюполучения информации от представителей государственной власти натерритории муниципалитета.В целом, для современного этапа характерно смещение от обеспечениямуниципалитетовнеобходимойинформациейкобеспечениюгосударственных органов власти информацией о муниципальныхобразованиях и показателями деятельности местных властей.Здесь же рассматриваются отдельные статистические мероприятия,качество собираемой в их рамках статистики в разрезе муниципальныхобразований.Описываются недостатки проведения последних переписей населения(принцип автономности, неудачно выбранное время года, стимулы кфальсификации данных отдельными регионами и муниципалитетами) испецификадействующеготекущегоучётанаселения(принципдеперсонификации информации; отсутствие сбора и разработки ряда важныхдля социально-демографической политики показателей – в частности,распределения рождаемости и смертности по социально-экономическимгруппам).

Слабо проработана содержательная сторона корректировкирезультатов переписи на данные текущего учёта (умерший человекотнимается от населения муниципалитета, органами ЗАГС которого былазарегистрирована смерть, а не того, в котором он постоянно проживал и былпереписан; та же ситуация со снижением численности населениямуниципалитета в случае снятия гражданина в нём с постояннойрегистрации, безотносительно того, проживал он на момент переписи тамили уже в другом месте).Освещаются проблемы учёта деятельности малого и среднего бизнеса(как самой подвижной категории частного сектора). Подчеркиваетсяухудшение качества информации о нём с момента фиксации принципаконфиденциальности (в связи с которым органы власти в муниципалитете –Росстат, Налоговая и местная администрация – не могут обмениватьсясписками хозяйствующих субъектов и их характеристиками).

Кроме того,рассматриваютсянедостаткипорядкапроведениястатистическихнаблюдений за субъектами малого и среднего бизнеса (согласноФедеральному закону № 209-ФЗ от 24 июля 2007 г. «О развитии малого исреднего предпринимательства» и Постановлению Правительства РФ № 79от 16 февраля 2008 г. «О порядке проведения выборочных статистическихнаблюдений за деятельностью субъектов малого и среднего бизнеса») –сплошного 1 раз в 5 лет и выборочных ежеквартально или ежемесячно. Так,для многих регионов характерна проблема «исчезающей генеральнойсовокупности» (срок в 5 лет «проживают» лишь 3-7% малых и средних16предприятий), в связи с которой выборочные обследования в межпереписнойпериод не являются репрезентативными, всё больше отдаляясь похарактеристикам от характеристик актуальной генеральной совокупности.При этом для ряда муниципальных образований характерно наличие лишь 12 отчитывающихся по виду экономической деятельности субъекта (среднегои крупного), а публикация такой информации недопустима в силу нарушенияпринципа конфиденциальности (должно быть не менее 3 респондентов), всвязи с чем муниципалитет не располагает информацией ни о малом исреднем, ни о крупном бизнесе.Описаны причины искажения информации, собираемой посредствомсельскохозяйственных переписей и похозяйственного учёта.

В рамкахпервого мероприятия могут оказываться заниженными масштабы личногоподсобного хозяйства населения, особенно поголовья крупного рогатогоскота, так как жители с недоверием относятся к переписчикам. Недостаткомпохозяйственного учёта, в основном, является добровольность сообщениясведений. Проанализированы также проблемы несоответствия данныхтекущего земельного учёта фактическому использованию земель, наличияправового пробела в вопросе учёта земельных участков умерших лиц, неимеющихнаследников,ликвидированныхсельскохозяйственныхорганизаций.В четвёртом параграфе первой главы определяются причиныактуальности проблемы качественного информационного обеспеченияорганов местного самоуправления. В целом, их можно разделить на 2 блока:первый базируется на том, что не все показатели, необходимые органамместного самоуправления, собираются и разрабатываются в рамках системыофициальной статистики, второй – на том, что значительная частьимеющихся показателей оказывается низкой по своему качеству, по крайнеймере, в разрезе муниципальных образований.

Причём, проблемы второйгруппы имеют для органов местного самоуправления прямые финансовыепоследствия, что делает их ещё более острыми.Выборочные обследования, к которым всё более склоняется Росстат всилу дефицита финансирования, как правило, не репрезентативны длямуниципального уровня в силу малочисленности объектов учёта –большинство коэффициентов досчёта оказываются корректными только длярегионального уровня.Нерешённым остаётся ряд вопросов, связанных с административнотерриториальной привязкой и косностью статистики (несовпадениемюридического и фактического адресов юридических лиц, фиксациейдеятельности территориально-обособленных подразделений, неучётомтрансграничных перемещений населения в рабочих целях, отсутствием17обследований промыслов, являющихся значимым источником дохода длясущественной части населения РФ).Первостепенный результат первой главы – выявление прямойисторической параллели между спецификой становления системыинформационно-статистического обеспечения в дореволюционной ипостсоветской Россиях.

Зародившись в начале XIX века, к его концуправительственная статистика постепенно подчинила себе губернскую иземскую, в связи с чем появилась возможность сравнения регионов и земствмежду собой, но власти последних перестали получать необходимую длясобственной деятельности информацию. Аналогичные по своей сутиметаморфозы (становление монополии Росстата на сбор и разработкустатистических данных и вытеснение полноценных региональной имуниципальной статистик) постсоветского периода произошли примерно в 5раз быстрее (заняли менее 20 лет).В первом параграфе второй главы описывается методологияпроведения полевого исследования. В ходе полевого этапа были проведеныиндивидуальные игрупповыеинтервьюс 181респондентом(государственные и муниципальные служащие; лица, замещающие выборныедолжности органов местного самоуправления; сотрудники государственныхвнебюджетных фондов).

Указанные респонденты представляли 83муниципальных образования 5 субъектов федерации (Липецкой, Калужской,Вологодской, Тюменской областей и Республики Коми). Распределениеисследованных муниципальных образований по видам: 2 городских округа,13 муниципальных районов, 6 городских поселений, 62 сельских поселения.Аудиозаписи интервью были расшифрованы, распечатаны и тематическиразмечены при последующем прочтении. Выделенные фрагменты былисистематизированы и описаны.Во втором параграфе второй главы рассмотрены методы полученияорганами местного самоуправления информации от органов государственнойвласти и государственных учреждений, а также информационный обменпоследних между собой.