Автореферат (Формальные и неформальные отношения в информационном обеспечении местного самоуправления (социологический анализ))

На правах рукописиМОЛЯРЕНКО Ольга АндреевнаФОРМАЛЬНЫЕ И НЕФОРМАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ВИНФОРМАЦИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ МЕСТНОГОСАМОУПРАВЛЕНИЯ (СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)22.00.08 – Социология управленияАВТОРЕФЕРАТдиссертации на соискание ученой степеникандидата социологических наукХабаровск – 2016Работа выполнена в федеральном государственном автономномобразовательном учреждении высшего образования «Национальныйисследовательский университет «Высшая школа экономики», федеральномгосударственном бюджетном образовательном учреждении высшегообразования «Тихоокеанский государственный университет»Научныйруководитель:кандидат философских наукКордонский Симон ГдальевичОфициальныеоппоненты:Григоричев Константин Вадимович,доктор социологических наук, ФГБОУ ВО«Иркутский государственный университет»,начальник научно-исследовательской частиРогозин Дмитрий Михайлович,кандидат социологических наук, ФГБОУ ВО«Российская академия народного хозяйства игосударственной службы при ПрезидентеРоссийской Федерации», заведующий лабораториейметодологии социальных исследований ИнСАПВедущаяорганизация:ФГАОУ ВО «Новосибирский национальныйисследовательский государственный университет»Защита состоится «6» октября 2016 г.

в 14.00 на заседаниидиссертационного совета Д 212.294.04 при ФГБОУ ВО «Тихоокеанскийгосударственный университет» по адресу: 680035, г. Хабаровск, ул.Тихоокеанская, д. 136, ауд. 315л.С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУВО«Тихоокеанскийгосударственныйуниверситет»,http://pnu.edu.ru/ru/science/state-scientific-attestation/thesis/52/.Автореферат разослан «___» июля 2016 г.Ученый секретарьдиссертационного советаГареева Ирина АнатольевнаI. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫАктуальность исследования.

Подготовка, принятие и оценкаэффективности внедрения управленческого решения любого уровня должныосновываться на достоверной, полной и актуальной информации.Соответственно, для результативной деятельности необходимо обеспечениекаждого из уровней власти (федерального, регионального, муниципального)качественной статистико-аналитической информацией в рамках сферы егокомпетенций.В результате постсоветских реформ системы государственного имуниципального управления сложилась ситуация, при которой официальнаясистема статистики не удовлетворяет информационные потребности органовместного самоуправления, а сами они лишены полномочий по сборусоциально-экономических показателей, характеризующих территорию (такиеполномочия были закреплены в 154-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», однако отсутствуют в131-ФЗ с аналогичным названием, полностью вступившим в силу с 1 января2006 года).

Имеется и ряд факторов, свидетельствующих о необходимостиповышения государством качества сбора информации в разреземуниципальных образований, в том числе, через организацию полноценногомежведомственного обмена и увеличение степени влияния органов местногосамоуправления на процесс формирования показателей по муниципальномуобразованию.Органы местного самоуправления испытывают потребность встатистико-аналитической информации как для нужд собственномуниципального управления, так и для удовлетворения запросов органовгосударственной власти (часто – непрофильных).

На сегодняшний деньофициальная статистика представляет скорее данные, необходимые длягосударственного управления муниципальными образованиями, а не дляместного самоуправления. По этой причине существует широкий спектрнерегистрируемых явлений, кроме того, само качество собираемыхпоказателей оценивается многими муниципальными служащими какнеудовлетворительное.Проблема усугубляется и тем, что за последние 15 лет органы местногосамоуправления лишились, кроме полномочий в сфере статистики, рядаучетно-регистрационных функций (регистрация предприятий, физическихлиц, жилищного фонда и проч.), то есть, и той информации, которую ранееони могли получать в рамках выполнения текущей работы.Параллельно происходило сокращение финансирования Федеральнойслужбы государственной статистики, что вынуждало её переориентироватьсяна выборочные обследования, которые для муниципального уровня зачастую3нерепрезентативны в связи с малочисленностью объектов учёта.

Длянепосредственной работы на территории муниципалитеты большеориентированы на статистику и базы данных ведомств, которые оказалисьнедоступны в связи с принятием в 2006-2007 годах ряда федеральныхзаконов (№ 152-ФЗ «О персональных данных», № 149-ФЗ «Об информации,информационных технологиях и о защите информации», № 282-ФЗ «Обофициальном статистическом учёте и системе государственной статистики вРоссийскойФедерации»),одновременноснизившихдоступностьинформации для органов местного самоуправления и ухудшивших качествостатистикивразреземуниципальныхобразований(затруднёнмежведомственный обмен базами данных, практически невозможен обменхарактеристиками физических и юридических лиц и проч.).Фактически, ведомственная и муниципальная статистики в настоящеевремя находятся на нелегальном положении, так как формированиеофициальных статистических показателей монополизировано Росстатом.Искаженная и некачественная статистика приводит не только кнеобоснованному распределению бюджетных средств (например, в рамкахподушевого финансирования), но и к невозможности формированиярезультативных мер по улучшению качества жизни населения.Неоптимальная формальная система обеспечения информацией органовместного самоуправления (причины и отдельные последствия которойуказаны выше) провоцирует появление неформальных механизмов сбораинформации.

В рамках данной работы представляется необходимым изучитькак формальные, так и неформальные отношения в сфере сбора данныхмуниципалитетами, их взаимное влияние и взаимообусловленность.Целью исследования является описание формальных и неформальныхмеханизмов сбора информации органами местного самоуправления,выявление проблемных сфер в данной деятельности и разработкапредложений по их устранению.Для достижения указанной цели были поставлены и последовательнорешены следующие задачи: выявить наиболее распространённые в зарубежной практике способысбора информации органами местного самоуправления; реконструироватьформальнуюструктуруинформационностатистического обеспечения муниципальных образований и нижнихединицадминистративно-территориальногоделения(вдореволюционной России с начала возникновения официальнойстатистики, в СССР и в современной России);4 проанализировать актуальную нормативно-правовую базу сбора иразработки рассматриваемых информационных массивов в разреземуниципалитетов РФ; исследовать официальные статистические мероприятия, в рамкахкоторых в настоящее время формируется информация в разреземуниципальных образований РФ, и их особенности; по результатам проведенного полевого исследования реконструироватьактуальные источники и методы сбора информации органами местногосамоуправления в условиях существующих формальных ограничений; выявить основные проблемы в современной системе информационностатистического обеспечения органов местного самоуправления,причины распространенности неформальных отношений в сбореданных; разработать предложения по устранению указанных проблем исовершенствованию качества информации в разрезе муниципальныхобразований.Объектом исследования являются органы местного самоуправления итерриториальные отделы органов государственной власти, осуществляющиесбор и формирование показателей социально-экономического профиля потерритории.Предметом исследования выступают формальные и неформальныемеханизмы аккумулирования информационно-статистического массиваданных, необходимого для реализации полномочий и осуществленияфункций органам местного самоуправления.Область исследования.

Диссертационное исследование выполнено врамках следующих пунктов паспорта научной специальности 22.00.08«Социология управления»:15. Проблемы эффективности управленческой деятельности.25. Неформальныеотношениявситуацияхуправленческоговзаимодействия.26. Местное самоуправление как ресурс общественного развития.29. Социологическоеинформационно-аналитическоеобеспечениеуправленческого процесса.30. Методы сбора, анализа и оценки социальной информации в системеуправления.Методологические подходы – структурно-функциональный (в качествемакроподхода) и теория социального обмена (в качестве микро-). Они быливыбраны с учётом объекта и предмета исследования, а также поставленныхцели и задач. Теория социального обмена наилучшим образом подходит дляописаниямежличностныхвзаимодействийвофициальной,5профессиональной сфере деятельности.

Структурно-функциональный подходпозволяет сегментировать описываемый объект, оценить распределениеполномочий между формирующими его компонентами, выявить недостатки вформальной структуре информационного обеспечения. Сочетание этихподходов позволит нам выявить соотношение бюрократической(формальной) компоненты и самоорганизации (роли неформальныхотношений).К методам исследования, использованным в работе, относятся:индукция, абстрагирование, анализ, синтез, сравнение, изучение литературыи документов, наблюдение, проведение экспертных оценок и интервью,мониторинг изменения ситуации во времени.Фактологической и информационной базой исследования стали:нормативные правовые акты органов государственной власти РФ и СССР,правоприменительная практика (постановления, решения и определениясудов), монографии, отечественные и зарубежные научные статьи, сборникиматериалов научных конференций, публикации в средствах массовойинформации, материалы экспертных интервью и информация, собранная врамках проведения полевых исследований.Степень разработанности проблемы.

Укорененность неформальныхнорм в современной отечественной системе власти (политике,судопроизводстве, реализации государственных программ и проч.) отмечалиС.Г. Кордонский, С.Ю. Барсукова, В.В. Радаев, А.А. Аузан.Для достижения нашей цели необходимо подробно проанализироватьформальную систему информационно-статистического обеспечения органовместного самоуправления, в том числе, в ретроспективе.Рассмотрением особенностей становления статистической деятельности(правительственной, губернской и земской) в Российской Империизанимались А.А. Кауфман, Н.И.

Пашинцева, И.И. Елисеева, А.Л. Дмитриев,О.П. Рыбак, Л.А. Подосёнова, Г.Ю. Полоусова, Г.И. Чудилин, Ю.А. Левин,Т.Н. Ларина, М.Ю. Кудинова, Е.В. Немалова, Д.А. Фомин, Т.А. Савинова,Л.К. Титова.Исследованию и выявлению специфики статистики советского временипосвящены работы Д.А. Фомина, И.И. Елисеевой, А.Л. Дмитриева, Л.А.Подосёновой, Г.Ю. Полоусовой, М.Ю. Кудиновой, Е.В. Немаловой, Ю.А.Левина, Т.Н. Лариной, А.В. Пенюгаловой.На современном этапе проблематика и актуальность муниципальнойстатистики (в целом или применительно к конкретным регионам)разрабатывалась Н.В. Зубаревич, Н.И.