Диссертация (Совершенствование механизмов взаимодействия органов власти и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства в коммунальном секторе), страница 25

Дело в том, что заявляемыеучастником на конкурсе значения нормативного уровня прибыли являютсяфункцией как заявляемых участником базовых операционных расходов, таки амортизации. Нормативная прибыль рассчитывается путем умножениянормативногоуровняприбыли,определенногоконцессионнымсоглашением, на сумму операционных (текущих) расходов и амортизации.Следовательно, изменение правил расчета амортизации в ходе исполнениясоглашения может привести как к недостатку прибыли, так и к еенеобоснованному увеличению. ПРi — нормативная прибыль, установленная на год i, тыс.

руб. В составнормативного уровня прибыли концессионер включает средства на возвратзаймов и кредитов, привлекаемых на реализацию инвестиционнойпрограммы, а также средства на выплату процентов по займам и кредитам,превышающие ставку рефинансирования Центрального банка России,доходность привлеченных инвестиций, расходы на социальные нужды,предусмотренныеколлективнымидоговорами,чистуюприбылькраспределению. ∆НВВci — величина изменения необходимой валовой выручки в году i,производимого в целях сглаживания.

Величина изменения необходимойваловой выручки, производимого в целях сглаживания необходимойваловойвыручки,определяетсяорганамирегулирования.Органрегулирования вправе перераспределять необходимую валовую выручкуорганизации между годами в пределах одного долгосрочного периода.В соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ«О водоснабжении и водоотведении» и Федеральным законом от 27 июля 2010 г.144N190-ФЗ«Отеплоснабжении»плановыепоказателидеятельностиконцессионера, установленные концессионным соглашением, включаются всостав производственных и инвестиционных программ концессионера.

Источникифинансированияконцессионногопрограммыинвестиционнойсоглашения.должныпрограммыКроме того,содержатьопределяютсяутверждаемыеосновныеусловиямиинвестиционныемероприятия,включенныев концессионное соглашение, которые обеспечивают достижение плановыхпоказателей деятельности.Таким образом, в отличие от порядка исполнения концессионныхсоглашений, который действовал до 1 января 2014 г., существующий порядокобязует органы регулирования не только учитывать долгосрочные параметрырегулирования, но и при утверждении инвестиционных программ учитыватьплановые значения деятельности, источники финансирования и основныемероприятия, определенные концессионным соглашением.Использование конкурсных значений параметров тарифного регулированияявляется серьезным шагом вперед.

Но в то же время проведенный анализнормативной базы по регулированию тарифов в коммунальном секторе в рамкахисполнения концессионных соглашений выявил целый ряд существенныхпроблем, связанных с возможностью ее эффективного использования.1. Чрезмерная сложность и непрозрачность используемого подходаопределяет, с одной стороны, высокие квалификационные требования корганизаторам конкурса, с другой — оставляет высокую степеньнеопределенности в тарифных решениях будущих периодов. А значит,оставляет высокие инвестиционные риски для концессионера.

Желаниезаконодателя сохранить роль органа регулирования и в максимальнойстепени использовать существующие правила тарифного регулированиянарядусконкурснымопределениемнеобходимыхрасходовконцессионера привело к наличию достаточно большого количествабессодержательных процедур, которые затрудняют действия сторон —участников процесса подготовки концессионного соглашения, но в145дальнейшем не влияют на принятие решений в ходе реализацииконцессионного соглашения. Например, для того чтобы посчитатьвыручкубудущихпериодовнаоснованиизаявкиучастника,организатор конкурса должен согласовать с органом регулирования ипредставитьвконкурснойдокументациипрогнозныезначениянеконтролируемых параметров тарифного регулирования: значенияиндексов потребительских цен, индексов цен на энергоресурсы на весьпериод концессионного соглашения.

Он также должен дать вконкурсной документации прогнозные значения ставки (ставок)дисконтирования для обратного приведения выручки будущих периодовк сопоставимым условиям первого года деятельности концессионера.Как правило, орган регулирования не готов дать такие прогнозныезначения.Ниу него,ниу кого-либонет информациидляобоснованности таких прогнозов. При этом в процессе выполненияконцессионного соглашения прогнозные параметры использоваться небудут,расчетбудетнеподконтрольныхлогическойпроисходитьпараметров.увязкипоНопрогнозныхфактическимиспользованиепоказателейзначениямлишенных(например,«непривязанных» к индексу потребительских цен ставок дисконтирования)будет приводить к существенному искажению оценок конкурсантов.Другойпример:вкачествекритериевконкурсаиспользуютсяпоказатели базовых операционных расходов и нормативного уровняприбыли.

При этом размер прибыли зависит и от амортизационныхотчислений, что делает его определение неподконтрольным фактором, аэто, в свою очередь, также формирует инвестиционные рискиконцессионера.2. Спорным представляется использование для определения победителяконкурса на заключение концессионного соглашения минимальнойваловой выручки. Такое положение подразумевает, что в случаеизменения объема реализации товаров и услуг концессионера будут146изменяться и тарифы для потребителей. Такая предполагаемаяволатильностьтарифов,особеннов случаеуменьшенияобъемареализации услуг водоснабжения, характерного для водопроводноканализационного хозяйства, несет в себе высокие политические рискитого,чтотарифыс концессионнымнебудутсоглашением.установленывПредставляется,соответствиичторискивостребованности коммунальной инфраструктуры должна принимать насебя публичная сторона, поскольку именно она является заказчикомразвития/модернизации инфраструктуры, а значит, и отвечает за еевостребованность.

Для концессий в коммунальном секторе можноиспользовать подходы, аналогичные применяемым в международнойпрактике к концессиям в дорожном строительстве. В случае есливозврат инвестиций происходит за счет оплаты проезда, концедентгарантирует интенсивность движения (трафик) не ниже определенногоуровня. В случае если интенсивность движения ниже этого договорногоуровня, часть расходов по возврату инвестиций публичный партнерпринимает на себя. По аналогии в коммунальном секторе концедентможет гарантировать определенный объем реализации товаров и услугс выплатой компенсации при объеме реализации меньше этого уровня.В такой ситуации вместо валовый выручки критерием принятиярешений может служить средневзвешенный тариф на период действияконцессионного соглашения.3.

Действующее концессионное законодательство практически используетв качестве критерия принятия решений только финансовый показатель— минимальную валовую выручку, приведенную к сопоставимымусловиям. Технические показатели принимаются во внимание только вслучае, если минимальный показатель приведенной необходимойваловой выручки будет отличаться от второго значения этогопоказателя меньше, чем на два процента. Очевидно, что такуюситуацию следует рассматривать как исключение, а не как правило. При147этом законодатель исходит из того, что публичный заказчик концессиивладеетвысокойквалификациейдляопределенияоптимальныхтехнических решений, улучшать которые частному бизнесу ужепрактически не требуется. Такой подход представляется далеко небесспорным. Наоборот, следует исходить из того, что именно частныйбизнес владеет техническими компетенциями и может на конкурентнойоснове предложить наилучшее техническое решение.

В этой связииспользование технических критериев наряду с финансовыми должнообеспечить оптимальное решение задач, поставленных публичнойстороной. Поэтому оптимальной представляется такая модель принятиярешения по концессионному конкурсу, в которой наряду с финансовымкритерием присутствуют и технические критерии. При этом вестехнических критериев не должен превышать 50% в общей оценке.Однако при этом остается значительное число факторов инвестиционныхрисков, не способствующих привлечению частных инвестиций в коммунальныйсектор.

Подробное сравнение разработанного механизма взаимодействия власти ибизнеса при реализации проектов ГЧП и существующих подходов по ключевымположениям приведено в таблице 24.148Таблица 24. Сравнение разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧПи существующей нормативной правовой базы, регламентирующей порядок определения победителя конкурса иустановления тарифов по ключевым положениям№1.2.3.АнализируемыйфакторРазработанный механизмвзаимодействия власти ибизнеса при реализациипроектов ГЧПСуществующая нормативнаяОценка отличийправовая база,регламентирующаяопределения победителяконкурса и установлениятарифовИспользуемыеМинимальныйсредний Приведеннаяминимальная Расчет среднего тарифа в приведенных ценахкритериитариф в приведенных ценах необходимая валовая выручкапрост и нагляден, технические критериии показатели операционнойпозволяютучестьтехническуюэффективностиработыквалификацию конкурсантов.коммунальнойРасчет приведенной валовой выручкиинфраструктурычрезвычайносложен,основаннаотсутствующей прогнозной информации,которую надо согласовывать с органомрегулирования,имеетсерьезныеметодологические ошибки.Практический отказ от использованиятехническихкритериевнепозволяетконкурсантам продемонстрировать своютехническую квалификацию, техническиерешения определяет публичная власть наэтапе подготовки конкурсаУровень принятия Установлениетарифов Установлениетарифов Принятие решений органом регулирования, атарифных решений регламентируетсяосуществляеторган не сторонами договора на основанииконцессионнымрегулирования,которыйне конкурса,формируетвысокиесоглашениемявляется стороной договораинвестиционные рискиРаспределениеКонцедент отвечает за Риски сбыта переложены на Посколькуконцендентзаказываетрисков сбытаопределенныйуровень концессионера, что приводит концессионерумодернизациюи/илисбыта товаров и услуг, к высокиминвестиционным развитие коммунальной инфраструктуры, топроизводимыхрискамвследствиенизкой он должен принимать на себя риски ее149№4.АнализируемыйфакторРазработанный механизмвзаимодействия власти ибизнеса при реализациипроектов ГЧПСуществующая нормативнаяправовая база,регламентирующаяопределения победителяконкурса и установлениятарифовданной волатильности тарифовс использованиемкоммунальнойинфраструктурыУчет в тарифах На основании формулы Не определяется договоромбудущих периодов в договоренеконтролируемыхфакторов150Оценка отличийвостребованности, а следовательно, и рисксбыта товаров и услугОтсутствие в договоре процедуры учетаизменения внешних факторов формируетвысокие инвестиционные риски3.2.