Диссертация (Влияние политической элиты на трансформации государственных институтов современной России), страница 13

Основнымимеханизмаминеформальнойинституциональнойтрансформациистановятся оперирование многочисленными бланкетными нормамироссийского законодательства и незначительные по форме (ноощутимые по своим последствиям) изменения в регламентахдеятельности органов государственной власти» [Абелинскайте, 2015].В качестве примеров, иллюстрирующих и доказывающихобозначенные тезисы, мы предлагаем рассматривать ключевыеинституты законодательной и судебной государственной власти, атакже институт президентства.

Трансформацию этих институтов мыбудем фиксировать в изменении порядка функционирования органовгосударственнойвласти,представляющихзаконодательнуюисудебную ветви власти: Государственной Думы, Верховного иКонституционного судов, Администрации Президента.78Глава3.ТрансформацияинститутовгосударственнойвластиДаннаячастьдиссертационногоисследованияпосвященаанализу хода и результатов процесса трансформации ключевыхинститутов государственной власти в современной России.Трансформационные процессы в последние два десятилетиякоснулись целого ряда элементов институциональной структуры.

Вдиссертационномисследованиирассматриваетсякомплексизменений, затронувших институт законодательной власти, судебнойвласти и институт президентства в той его части, которую затрагиваетдеятельность Администрации Президента РФ.Выборименноэтихинститутовгосударственнойвластиобусловлено характерностью произошедших трансформаций, а такжерядом фиксируемых в дальнейшем общих последствий, в общем видеподразумевающихпринципанарушениеразделениявластей,конституционноатакжезакреплённогорасширениеобластиполномочий административных структур внутри системы органовгосударственной власти.Ванализезаконодательнойизменений,власти,вреализованныхнаибольшейвстепениинститутевниманиефокусируется на трансформационных процессах внутри нижнейпалаты Федерального Собрания РФ.

Именно в рамках этого органапроизошли наиболее значительные изменения не только позиционныхи ограничительных правил, но и правила сферы влияния и правилауправления (здесь и далее используется типология Э.Остром).Вотношениитрансформациисудебнойпозиционныхвластииизучаютсяограничительныхрезультатыправил,претерпевших модификацию под влиянием реформы по слиянию79Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ и изменения порядкаформирования корпуса судей Конституционного Суда РФ.Анализтрансформационныхпроцессов,затронувшихАдминистрацию Президента РФ, основан на изучении правил сферывлиянияиправилуправления,атакжеучитываетправилаагрегирования и информационные правила.

Изменение пула этихправил приводит к расширению сферы деятельности этого органа,осуществляющегоподдержкуисопровождениедеятельностипрезидента.В общем виде алгоритм дальнейшего анализа включает в себя:•определение временных и административных границпроцесса трансформации;•установлениеключевогоэлементатрансформации,оказавшего влияние на изменение функции и роли органа;•фиксирование политического контекста протекающегопроцесса;•определение результата трансформации и её возможныхпоследствий.803.1. Трансформация института законодательной власти:нарушение принципов парламентаризмаИнституциональныйдизайнполитическойсистемывзначительной степени определяется системой кодифицированныхнорм и правил, определяющих рамки взаимодействий в рамках этойсистемы.Вэтомконтекстеособуюважностьприобретаетдеятельность законодательного органа, выполняющего целый рядфункций, оказывающих влияние на комплекс этих норм и правил.

Кэтимфункциямотноситсякакфункцияпредставительства,регулируемая правилами доступа в законодательный орган, так ифункции, реализуемые внутри самого парламента и предполагающиевыдвижениезаконодательныхинициатив,ихобсуждение,корректировку и, наконец, принятие в виде конкретного нормативноправового акта.Роль,которуюиграетпарламентвсистемеоргановгосударственной власти, является основополагающей именно в этомсмысле создания институционально-правовой системы. Нормативнаямодель представляет этих качества важности и особости институтазаконодательнойвласти,представленногопарламентом,какобусловленные определённым набором характеристик. К этомунабору, в частности, могут быть отнесены размеры парламента вколичественном выражении числа членов, разнообразные механизмысвязи между избирателями и группами политиков, представляющихих интересы, а также разнящиеся по своей степени интенсивноститребованияпубличностивыражаемыхполитическихпозиций,выражаемых относительно конкретных законодательных актов, иподотчётности членов парламента перед своими избирателями.Ключеваярольпарламентаобусловленанетолькоегозаконодательной функцией, являющейся ключевой в контексте81управления государством, но и рядом специфических функций,которые выполняют палаты парламента.В российском варианте бикамерализма обе палаты выполняютфункцию представительства, однако, обеспечивается эта функцияразличным образом.

Так, нижняя палата выполняет функциюпредставительства интересов различных частей общества с помощьюособогоэлекторальногомеханизма,когдаопределяемыеизбирателями как представители их интересов политические силыформируют парламентскую структуру в виде фракций, участвующихв формировании, обсуждении и принятии законопроектов.Верхняя палата играет роль «палаты регионов», в рамкахкоторойфункциюпредставительстваинтересоввыполняютпредставители не политических сил, а субъектов федерации; правоэтих представителей влиять на законодательные решения ограничено.При этом нормативная модель не затрагивает ряд важныхвопросов относительно организации законодательного процесса,которыеиявляютсяпредметомизучениявданнойчастидиссертационного исследования. Отдельным вопросом в этом рядуявляетсяпроблемаадминистративногорегулированиязаконодательной деятельности.

В логике «естественного состояниялегислатуры»[Cox,2006]предполагаетсяравенствочленовпарламента между собой в свободе выдвижения законодательнойинициативы,автоматическоееёвынесениенаобсуждениеиотсутствие иных (в т.ч. временных) ограничений на её обсуждений врамках сессии работы парламента.Однако именно сформулированные выше характеристики,формирующие правила реализации функции представительства иопределяющиеходзаконодательногопроцесса,обусловливаютреальную роль того или иного законодательного органа.823.1.1. Государственная Дума ФС РФКонституция РФ в значительной степени отражает результатысуществования явления т.н. «конституционных страхов», изучаемого,в частности, М. Красновым [Краснов, 2004: C.

3-11]. Вследствие«конституционныхстрахов»,которыевладелиразработчикамиКонституции 1993 года, в системе взаимоотношений ГосударственнойДумой, Президента и Правительства России, очевидно, имеет местозначительное смещение властных полномочий в пользу президента,что позволяет характеризовать конституционную форму правлениякак президентско-парламентскую республику с доминирующимположением Президента России. Действительно, после трехкратногоотклонения Государственной Думой представленных ПрезидентомРоссии кандидатур (или одной и той же кандидатуры) ПредседателяПравительства России, президент распускает Государственную Думуиназначаетновые парламентские выборы.

В случае, когдаГосударственная Дума выражает недоверие Правительству России и втечение трех месяцев выражает его повторно, а также в случае, когда«Председатель Правительства ставит перед Государственной Думойвопрос о доверии правительству, а Государственная Дума …[отказывает правительству в доверии, окончательное решение вразрешении конфликтной ситуации принадлежит Президенту России.Президент может либо объявить] … об отставке ПравительстваРоссии, либо о роспуске Государственной Думы» [Конституция РФ: с.117]. Эти конституционно закреплённые процедуры определяютособую роль института президентства и задают поле возможностей пооказанию влияния на деятельность как исполнительной, так изаконодательной власти.И, тем не менее, даже при доминирующем положенииПрезидентаРоссииГосударственнаяДумаврамкахсвоих83конституционных прав и полномочий может оказывать влияние насостав Правительства России, но только при условии, что этот органгосударственнойсамостоятельностьвластииготовпроявитьпротивостоятьсвоюпрезиденту,политическуюнесмотрянавозможность досрочного роспуска.Отдельным проблемным моментом в отношениях ветвей властиявляется конституционная процедура отрешения Президента Россииот должности Советом Федерации за совершение им государственнойизмены или иного тяжкого преступления.

В рамках этой процедурырешение об отрешении Президента России от должности принимаетСовет Федерации «на основании выдвинутого ГосударственнойДумой обвинения в государственной измене или совершении иноготяжкого преступления, подтвержденного заключением ВерховногоСуда о наличиях в действиях президента признаков преступления, изаключения Конституционного Суда о соблюдении установленногопорядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы овыдвижение обвинения и решение Совета Федерации об отрешенииПрезидента России от должности должно быть принято двумятретями голосов от общего числа парламентариев в каждой из палатпо инициативе не менее одной трети депутатов ГосударственнойДумыиналичиизаключениякомиссии,образованнойГосударственной Думой.

Решение Совета Федерации об отрешении отдолжности должно быть принято в трехмесячный срок послевыдвижения Государственной Думой обвинения, в противном случаеобвинение считается отклоненным» [Конституция РФ: с. 93].Очевидно, что такая сложная конституционная процедураможет быть реализована только при условии, что не только обепалатыФедеральногоКонституционныйСобрания,СудноиявляютсяВерховныйСуд,исамостоятельными84государственнымиинститутамиинезависятотинститутапрезидентской власти.Конституция 1993 года не наделила Федеральное Собраниенепосредственными контрольными полномочиями в отношениидругих институтов государственной власти и тем самым существенноограничилаконтрольнуюфункциюпарламента.Врамкахограниченного института парламентского контроля Конституциянаделила парламент правом по формированию контрольных органов идолжностей: Счётную палату и Уполномоченного по правам человека.При этом Счётная палата, призванная осуществлять контроль надисполнением федерального бюджета, Государственная Дума и СоветФедерации формируют совместно.