Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование), страница 13

Если раньше их служащиерешали в основном личные вопросы, то после проведённых изменений им былиочерчены определенные области ответственности собирать и изучатьполитические сведения, проводить исследования и проверки по поручениюглавы государства^^.^* См.: Американские президенты: 41 исторический портрет от Джоджа Вашингтона до Билла Клинтона / Подред.

Ю. Хайдекинга. Ростов-на-Дону, М., 1997.* Изменения 30-х гг. рассматриваются на примере США и Великобритании, так как в Японии, Германии,Франции, Италии и других странах после второй мировой войны были приняты новые конституции и быласоздана новая система управления.49в США в силу действия целого ряда причин и обстоятельствисторического, экономического и управленческого характера до 30-х гг.

вработе вспомогательных органов отсутствовал детально разработанный,единый подход. Вероятно, в основе взятого при изменениях 30-х гг. навооружение подхода лежат две важные причины: произошедший в конце 20-х начале 30-х гг. хозяйственный развал, а также неуправляемость ибезнадзорность государственных служащих, число которых значительноувеличилось за годы трудностей в хозяйственной жизни.Для усовершенствования существующей системы глава государстваназначил комиссию, которой руководил Л. Броунлоу. В ноябре 1936 г. онапредставила доклад, предлагавший в деятельности вспомогательных органоводновременно сочетать два направления: оказывать президенту как личн>топоддержку, так и поддержку выполнения им основных полномочий.Ранее выделение средств и учреждение новых должностей носилобессистемный характер. Докладом предлагались глубокие изменения: личныепомощники главы государства (несколько человек) должны были обеспечиватьтекущие политические вопросы; постоянные сотрудники (число которыхвелико) - обеспечивать преемственность и долгосрочную направленностьгосударственного управления.

Чтобы работать с наиболее полной отдачей иуспешностью, этих сотрудников предполагалось разделить на несколькоучреждений по направлениям их работы.Воплотить данные предложения в жизнь удалось только в 1939 г., когдабыл принят закон о плане преобразований, которым учреждалосьИсполнительное управление при президенте (ИУП) США. Принятие данногозакона и последовавшие за ним изменения получили тогда небольшой отклик впечати, то есть не были заметным событием в общественной жизни. Согласноплану преобразования исполнительной власти предусматривалась передачаБюджетного бюро из подчинения министерству финансов в ведениеИсполнительного управления при президенте.

Таким образом, решение многихнаиболее острых и часто возникающих спорных вопросов было исключено изчисла полномочий не всегда беспристрастного министерства финансов.Структура и численность 1ТУП менялись много раз^^.Изменения 60-х гг. свелись в основном к усовершенствованию ужедействующей системы, улучшению ее составных частей и численностислужащих. Сложившееся строение ИУП даёт возможность главе государства^* См.: Barilleaux R.J.

The Post-Modem Presidency. The Office after R. Reagan. N.Y., 1988; Ficzere L. Agencies nextto the government // Aimales Univ. scientiarum budapestinensis. Sect, iuridica. 1993. T. 34. P. 3-13.50согласовывать работу различных ведомств между собой, между ведомствами игосударственными служащими, а также поддерживать связи с законодательныморганом^^. Исходя из направленности деятельности, можно утверждать, чтоотдельные подразделения ИУП стали выполнять обязанности «внутреннегоаппарата» (Аппарат Белого дома), другие же - «внешнего» (Административнобюджетное управление, Совет по качеству окружающей среды и др.).В других странах, например в Великобритании, Канаде, Японии,развитие вспомогательных органов при главе государства не получило тогоразмаха, который имел место в США. В то же время в этих государствахвлиятельные вспомогательные органы при главе государства появились гораздосораньше, чем в США, и до определенной поры были более развиты .Великобританияможетслужитьпримеромодновременногосуществования двух систем вспомогательных органов при главе государства,так как функции главы государства выполняются монархом и кабинетомминистров во главе с премьер-министром.

Функции символическогообеспечения единства страны, арбитра в самых критических ситуациях ирезерва государственной системы выполняет монарх. Функции определенияосновных направлений внутренней и внешней политики и назначениядолжностных лиц в значительной степени выполняются премьер-министром.Соответственно, каждая система вспомогательных органов обеспечиваетвыполнение своей части функций главы государства.

Так как двор каквспомогательный орган был описан ранее (на примере как России, так изарубежных стран), то представляется целесообразным уделить вниманиевспомогательным органам при правительстве и его главе.В Великобритании, как отмечается исследователями, впервые аппаратправительства был создан в начале XX века^^. Первым постоянным комитетомпри правительстве, просуществовавшим без изменений достаточно длительноевремя, был созданный в 1903 г. Комитет по имперской защите. В дальнейшемсистема комитетов при правительстве значительно развилась, чемуспособствовали также первая и вторая мировые войны.

К 1945 г. созданиесовокупности комитетов в основном было закончено. После этого даннаясовокупность в своей основе не менялась. Также как и порядок работы'^ См.: Смит Г.Х. Внешняя политика и двухпартийное взаимодействие президента и Конгресса // США.

Канада:Экономика. Политика. Культура. М., 2000. №9. С. 86-89.'* Глава правительства в этих странах часто выполняет функции фактического главы государства, поэтомупредставляется целесообразным рассмотреть работу вспомогательных органов при них и возглавляемых имиинститутах (которые могут выполнять функции коллективного главы государства).*' Подробнее см.: Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. С. 120-132;Political Institutions in Britain. P. 22—^25.51комитетов. Точные сведения об их числе, строении, времени и особенностяхработы закрыты для широких кругов общественности. Но воспоминания ирассекреченные документы позволяют установить, что комитеты делились напостоянные (примерно 25 комитетов), существовавшие независимо от того, ктозанимал должность главы правительства, и временные (около 100), которые несуществовали дольше, чем исполнял свои полномочия создавший ихдействительный глава исполнительной власти^*^.Постоянные комитеты известны по их сокращённым буквеннымнаименованиям.

Состав комитетов различный. Часть из них включаетминистров и высших чиновников, в другие входят политические служащие ичиновники.Секретариат при правительстве появился лишь в 1916 г. и почисленности работающих в нём служащих тогда был небольшим. Влияниеданного органа постепенно увеличивалось по мере развития совокупностикомитетов правительства. В настоящее время секретариат возглавляетсясекретарём правительства, который является высшим должностным лицом всистеме государственной гражданской службы Великобритании. В составсекретариата входит примерно 120 служащих. Главной их задачей являетсяобеспечение деятельности правительства, комитетов при правительстве,подготовка проектов различных документов для главы правительства иразработка совместно с ним повестки дня правительства, рассылкаразнообразных документов для согласования и ознакомления.

В кругобязанностей секретариата входит ознакомление тех министров, которые неявляются членами правительства, с решениями правительства в части,относящейся к их ведомству, а также надзор за ходом выполнения принятыхрешений. Секретариат имеет право истребовать любые документы у министровдля выполнения возложенных на него обязанностей^^.Видно, что с момента образования вспомогательных органов при главегосударства современного вида происходило их количественное наращивание иразвитие вширь. Время от времени возникали некоторые затруднения в ихразвитии либо, наоборот, уменьшение численности, но каких-либо серьезныхизменений не проводилось. К 70-м гг.

XX века обстоятельства сложилисьтаким образом, что развитие вспомогательных органов при главе государстватребовалось не только поставить в жёсткие рамки, но и чётко определить тенаправления, в которых они могли успешно работать. Во многих странах^ См.: Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционноправовой аспект. М., 1998. С.

155-156.*' Подробнее см.: Rose R. Ministers and Ministeries. A Functional Analysis. Oxford, 1987.52вспомогательные органы при главе государства настолько разрослись, что сталавозможной некоторая неуправляемость их деятельности, участились связанныес ними неприятные происшествия. Помимо этого, начались трения, связанные сразграничением областей влияния, установлением соотношения, верховенстваи значения политических и карьерных чиновников и т.д. Подобные сложностинакладывались на иные противоречия.С начала 80-х гг. XX века наблюдается тенденция усиления порядка впостроении государственной службы во вспомогательных органах при главегосударства, более строгого определения численности государственныхслужащих, и повышения их профессионализма. Наиболее ярко названныетенденции проявляются на примере государств, имеющих значительнз^ючисленность служащих во вспомогательных органах при главе государства,поскольку перестройки этих органов затрагивают положение и интересымногих десятков и даже сотен людей.

Например, в США численность толькоИУП сравнима с численностью всего государственного аппаратаВеликобритании или Франции. Если для стран Западной Европы изменения вгосударственном аппарате могут заключаться в увеличении (или уменьшении)численности государственных служащих на несколько человек, то для США согромным количеством одних только федеральных служащих подобныенововведения приводят к ощутимым последствиям при создании (или сокра­щении) сотен должностных единиц.Правовая многоукладность сохраняется и на современном уровнегосударственно-правового развития.