Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование), страница 12

Тот, кто будет отрицатьналичие и влияние этих правовых укладов не сможет понять существовавшиетогда противоречия юридической практики требованиям действующихюридических норм, как и противоречия самих юридических норм, которые немогут быть правильно восприняты без введения поправочных коэффициентов,учитывающих наличие правовой многоукладности.Ни один из действовавших тогда правовых порядков не обеспечивалобщее правовое регулирование. Прежний (сохранившийся от древности)правовой уклад, который можно назвать традиционным, действовал в техобластях, где это действие не нарушалось насильственным воздействием состороны новых систем регулирования, стремящихся утвердить своё влияние.

Вофициальном обороте сосуществовало две системы. В одной былиторжественные, декларативные нормы, легитимирующие действующеегосударственное и законодательное устройство. Она внешне признаваласьглавенствующей во внутригосударственной и международной правовой иполитической жизни. Эта система может быть названа формальнойконституционной системой'*^, поскольку закрепляла и регулировала наиболееобщие отношения, связанные с организацией государства и его ролью вобщественной жизни, а правовой уклад ею закрепляемый - конституционнымукладом. Во второй системе декларативные положения первой системывоплощались, но таким образом, что зачастую изменяли своё первоначальноесодержание на противоположное.

Данная система была призвана урегулироватьотношения различных групп, имеющих легальные возможности для влияния напринятие властных решений. Это была системадействующегозаконодательства. Ей соответствует законодательный правовой уклад. А ужпрактика воплощения положений действующего законодательства вообщеможет быть отнесена к третьей системе правового регулирования. Онаотносилась к подвластному населению, не обладающего субъектностью вонеудобностью выполнения положений законодательства лицами, призванными обеспечить его выполнение,исходя из несоответствия их личным пожеланиям.*^ Можно даже сказать парадной системой конституционного права (как упорядоченной совокупностиправовых норм определённой направленности), выполнявшей функцию знакового обеспечения осуществлениягосударственной власти.

При этом она, конечно, оказывала воздействие и на повседневные правоотношение.Но это было опосредованное влияние, связанное с необходимостью соблюдения господствующих нагосударственном уровне представлений.46властно-государственной жизни и обладающего в общем минимальнойюридической субъектностью, то есть в ограниченном объёме признаваемого вкачествесубъектаправоотношений.Кподвластномунаселениюгосударственными органами применялся по большей части этотзаконовоплощающий уклад.

Сосуществование названных четырёх укладов небыло безоблачным, между ними шла борьба, на стороне каждого были своиобстоятельства.Вспомогательныморганамрассматриваемогопромежуткагосударственно-общественного развития присущи постепенное исчезновениесиловой составляющей, затем выделение в отдельную область полномочийорганов государственной власти. Двор представляет собой вспомогательныйорган государственной власти при главе государства в собственном смыслеэтого слова, так как его деятельность носит обеспечительный характер, как вотношении личности, так и функций главы государства.Традиционный правовой уклад, часто в искажённом виде,использовался при воздействии на многие стороны содержательной жизнидвора (назначение на должности и отставка, продвижение по служебнойлестнице, установление пределов допустимого соперничества междупридворными и их сообществами, способы влияния двора каквспомогательного органа при главе государства на государственную иобщественную жизнь и др.).

Конституционный уклад - на поведениеслужащих двора в области знакового обеспечения главы государства.Отношения двора, в которых он выступал как государственный орган,подчинялись законодательному укладу. Законовоплощающий уклад могприменяться не только к взаимоотношениям двора и подвластного населения,но и к отношениям двора с государственными органами, включая органыгосударственной власти (исключение обычно делалось только дляприближённой к главе государства части вооружённых сил, которая быласамым тесным образом связанной с двором). В этом проявляется особенностьразвития вспомогательных органов при главе государства, для которых приописанном положении все остальные государственные органы моглирассматриваться как подвластное бесправное население.Вспомогательные органы современного вида создавались под влияниемдвижения к огосударствлению общественной жизни с принятием государствомна себя всё новых и новых задач по обеспечению работы отдельныхобщественных подсистем с вытеснением и подавлением соперников из этих47сфер^^.

Соответственно, с усложнением задач государства и главы государства,усложнялись задачи вспомогательных органов. На второй план отходилафункция обеспечения личности главы государства. Первоочереднойстановилась задача по обеспечению основных функций главы государства.Происходил количественный и качественный рост вспомогательных органовпри главе государства. Современные вспомогательные органы при главегосударства представляют собой совокупность организованных различнымобразом политических чиновников, обеспечивающих деятельность главыгосударства.XX век привнёс новое в развитии вспомогательных органов при главегосударства.

В начале этого века потребность в целенаправленном воздействиигосударства на многочисленные противоречия и военные столкновенияспособствовала значительному расширению области ответственностигосударственных органов, что, в свою очередь, вызвало увеличениечисленности государственных служащих и необходимость обеспечениясогласованности деятельности различных ведомств^ *.Всё это прямо отразилось на деятельности вспомогательных органовпри главе государства.

До 1930-х гг. в государствах с республиканской формойправления служащие вспомогательных органов обычно не обладали стользначительным влиянием как сейчас. В США, например, до Президента Ф.Рузвельта помощники президента были просто исполнителями, помогавшимиглаве государства как человеку, но не как должностному лицу, наделённомуособыми полномочиями . Как отмечал Роберт Шервуд, все сотрудники Белогодома являлись должностными лицами «домашнего штата президента», а неслужащими вспомогательного органа, стоявшими на тех или иных ступеняхуправленческой лестницы.

Между президентом, единственным полномочнымносителем исполнительной власти, и его министрами не было лиц, которыемогли бы помочь ему в осуществлении его обязанностей. Можно сказать, чтодо 1939 г. управленческие полномочия, принадлежащие главе государства,ложились не на вспомогательные органы президента, а лично на него самого^^.Конституция Соединённых Штатов не давала президенту правовых возможнос­тей поставить кого-либо между собой и членами своего правительства. При'" См.: Блинов А.С. Национальное государство в условиях глобализации: контуры построения политикоправовой модели формирующегося глобального порядка.

М., 2003. С. 26-32, 55-57.' ' См.: Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционноправовой аспект. М., 1998. С. 151.'^ См.: Smith Н. The Power Game: How Washington Works. P. 229—243; American Government / Ed. Stephenson D.L. P. 398." См.: Шервуд P. Рузвельт и Гопкинс глазами очевидца. Т. 1.

М., 1958. С. 362.48этом многие руководители различных органов и учреждений, подчинявшиесянепосредственно главе государства, часто не могли предпринять никакоговажного шага без его письменного разрешения или указания. Получалось, чтоглава государства выполнял часть обязанностей, по содержанию могущих бытьотнесёнными к обязанностям вспомогательных органов. Подобное положениене только резко снижало быстроту управления, перегружало президентаразличными второстепенными, очень мелкими вопросами, но и заставляло егоотвлекаться от своих главных задач, составляющих основу его положения какглавы государства.Неудобство такого положения состояло и в том, что когда одноведомство вступало в спор с другим, президент был вынужден разрешать его пособственному усмотрению, основываясь при этом на сведениях, поступающихк главе государства только от самих сторон спора, но не от независимогоисточника.

Для того чтобы разобраться в существе противоречий, он вынужденбыл требовать все относящиеся к делу документы обоих ведомств и, установивдействительное положение вещей, выносить решение. Конечно, обстановка невсегда давала возможность во всё вникать лично и глава государства могпоручить данную работу какому-нибудь третьему ведомству. При этом моглооказаться, что этому ведомству было выгодно принятие какого-либоопределённого решения в споре, то есть его мнение не было беспристрастным.Как по данному, так и по другим основаниям проигравшее ведомство могловновь возбудить вопрос перед главой государства, добиваясь пересмотра егорешения.

Видно, что в тот промежуток времени вспомогательные органы приглаве государства были немногочисленными и не имели сложного строения^"*.Наиболее крупные изменения в работе этих государственных органов вСША были проведены в 30-е и 60-е гг. Каждое из данных изменений имелосвои особенности. В 30-е гг. менялись основы назначения и деятельностивспомогательных органов при главе государства.