Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование), страница 7

Как единое целое онанепосредственно обеспечивает деятельность Президента. Но аппарат СоветаБезопасности, являющийся самостоятельным структурным подразделениемАдминистрации Президента, обеспечивает деятельность Совета Безопасности вспомогательного органа при Президенте Российской Федерации соспециальной компетенцией в области безопасности.При определении полномочий вспомогательных органов следуетучитывать, что она закрепляется не только в нормативных правовых актах, наоснове которых они действуют.

Так называемые «подразумеваемые»полномочия прямо не предусмотрены ни в одном нормативном правовом акте,но выполняются вспомогательными органами исходя из их природы,сложившейся практики деятельности, неписаных соглашений и обычаевдеятельности. «Долевыми» можно назвать полномочия, которые реализуютсявспомогательными органами при главе государства совместно с органамигосударственной власти и другими вспомогательными органами. Например,полномочия Президента Российской Федерации в области обороныосуществляются Администрацией Президента - вспомогательным органомобщей компетенции при Президенте Российской Федерации, СоветомБезопасности - вспомогательным органом специальной компетенции при27Президенте Российской Федерации и Министерством обороны - органомгосударственной исполнительной власти^^.Наличие «долевых» полномочий - характерная черта вспомогательныхорганов при главе государства.

Конечно, «долевые» полномочия могутпринадлежать и другим государственным органам. Но их удельный вес увспомогательных органов при главе государства более высок, чем у остальныхгосударственных органов. Почти все основные полномочия вспомогательныхорганов являются «долевыми», так как они участвуют в осуществленииобязанностей главы государства, который, в свою очередь, имеет полномочия вразличных областях государственного управления.В положении вспомогательных органов при главе государства в системегосударственных органов обращает на себя внимание существенноепротиворечие между их действительными возможностями влиять на развитиесобытий и формально техническим, подчинённым, даже можно сказать«подсобным» положением, определённым в нормативных правовых актах,регламентирующих их деятельность. Данное противоречие является ещё однимсвидетельством того, что только в рамках действующей системы^законодательства всесторонне урегулировать работу вспомогательных органовне представляется возможным.

Требуется обращение и к иным источникамправа. Рассматриваемому положению вещей могут даваться различныеобъяснения, которые связаны с соответствием деятельности вспомогательныхорганов правовым предписаниям, вне зависимости от того, где они содержатся.Подобное положение вообще присуще образованиям, выполняющимобязанности обеспечения связи частей целостной совокупности. Правда,возможна и другая крайность, когда соединительному звену отводится непросто ведущая роль, а роль определяющей и почти единственносуществующей части рассматриваемой совокупности.Если вспомогательные органы при главе государства обладаютзначительным формальным и неформальным властным ресурсом , техническиотлажено работают, но основные функции главы государства реализуются^^ в осуществлении полномочий главы государства в области обороны и безопасности участвуют и другиегосударственные органы, в данном случае речь шла об основных участниках управленческих отношений в этойобласти.^^ Значительный неформальный властный ресурс вспомогательных органов при главе государства связан с ихблизостью к главе государства и возможностью влиять на его решения.

Речь идёт о влиянии на человеческомуровне, которое при принятии решений может иметь ключевое значение. Оценка возможностей влияниязависит от содержания оказываемого воздействия. Поэтому неформальный властный ресурс даёт возможности,а то, как они будут использованы зависит от того, в чьих руках окажутся эти возможности.28недолжным образом^"*, то деятельность вспомогательных органов при нём неможет быть признанна успешной. В самом крайнем случае речь может идти озлоупотреблениях со стороны вспомогательных органов при главе государствав системе государственных органов, когда вспомогательные органы всё могут,но ни за что не отвечают. Особенно тяжёлой становится ситуация в стране и вгосударственном механизме, когда вспомогательные органы при главегосударства не только не способствуют решению стояш;их перед обществом игосударством задач, но в силу различных причин начинают сознательноработать на разрушение государственной и обш,ественной систем^'.Таким образом, основным и наиболее надёжным критерием для оценкидеятельности вспомогательных органов при главе государства, в силу ихприроды и занимаемого ими положения является устойчивость ивоспроизводимость государственной системы, возглавляемойглавойгосударства (речь идёт обо всей совокупности основных характеристикгосударства, включая его назначение и место в обш;естве и общественномуправлении), а также её последовательное поступательное развитие всоответствии с присущей именно ей внутренней логикой.

В данном случае речьидет не о нормативной (с точки зрения хорошо-плохо), а о позитивной(наличие-отсутствие) оценке, поскольку цели и направление развития уразличных систем могут быть разными. Оценка этих целей может бытьпротивоположной в зависимости от позиции (в широком смысле)исследователя. Но если отрешиться от личных предпочтений и давать оценку сточки зрения системного подхода, то можно утверждать, что какие-товспомогательные органы при главе государства работают успешно, несмотря нато, что направление работы не вызывает у наблюдателя симпатий. И наоборот,можно увидеть, что направление движения системы соответствует нашимпредставлениям о должном, но само движение не может быть названоэффективным.

Использование именно данного подхода к рассмотрениюдеятельности вспомогательных органов при главе государства позволяетнаиболее точно её оценить, так как отражает решение ими своей основнойзадачи - обеспечения основных функций главы государства. Иные подходы к^* Речь идёт о том развитии событий, когда определение главой государства основных направлений внутреннейи внешней политики приводит к ухудшению жизни в стране и потере возможностей государства вмеждународных отношениях. Оценивать воплощение основных полномочий главы государства, как ихозяйственную жизнь в государстве, могут различные лица, - представители научного и экспертногосообщества, государственные служащие и др. — но прежде всего граждане страны.^' Сказанное является личной оценкой автора и основывается как на личных впечатлениях от событий наРодине, свидетелем которых он был, так и на чтении специальной литературы и воспоминаний, в частности:Добрынин А.Ф.

Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962-1986 гг.). М,1997; Игнатьев А.А. Пятьдесят лет в строю. М., 1986; Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системывнешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х - начало 1990-х гг.). Н. Новгород., 1998.29оценке работы вспомогательных органов отражают решение ими своих частныхзадач.Значение вспомогательных органов при главе государства состоит ещёи в том, что они представляют собой наиболее свободную и неформальнуючасть в жёстко регулируемом государственном механизме. Такие участки вбиологических и социальных системах являются участками роста^^.

С однойстороны, ситуация там является наиболее неустойчивой, они в наибольшейстепени подвержены в том числе отрицательным внешним воздействиям. Сдругой, - проверенные на них образцы и способы деятельности, в случае ихпрактической оправданности позволяют вспомогательным органам бытьпервыми среди государственных органов в использовании таких образцов испособов, и, соответственно, возглавлять процесс системного развития иполучать все связанные с этим преимущества. Поэтому, если использовать квспомогательным органам при главе государства модели правовогорегулирования, успешно работающие для других государственных органов, ипредполагающие ограничение источников права для них только нормативнымправовыми актами, то сразу резко снизятся возможности для быстрогореагирования на меняющиеся условия жизни самой системы государственныхорганов и её внешней среды, что в конечном итоге может иметь отрицательныепоследствия для системы в целом. Схожие последствия может иметь урезаниевозможностей для свободного поиска наилучших моделей организации идеятельности вспомогательных органов при главе государства.

Следовательно,наилучшим видится подход, предполагающий включение в правовую основудеятельностивспомогательныхоргановкактрадиционныхдлягосударственных органов источников права, так и таких правовых источниковкак правовой обычай, прецедент и правовое соглашение (в том численеписаное).

Это будет способствовать не только эффективности работывспомогательных органов, но и её конституционности, то есть соответствиястержневым нормам правовой системы. Содержание названных источниковправа должно будет соответствовать требованиям юридической техники полноты, непротиворечивости, экономии мер правового воздействия - иосновам действующей правовой системы, включая требование онедопустимости положений, отменяющих, нарушающих или умаляющих праваи свободы человека и гражданина.^* См. об этом: Пригожий И., Стенгерс И.

Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой / Пер. с англ.Ю.А. Данилова, Общ. Ред. и послеслов. В.И. Аршинова и др. М., 1986; Пушкин В.Г. Кибернетическиепринципы самоорганизации / Под ред. Б.Д. Парыгина. Л., 1974.30Большое значение в обеспечении соответствия всех источников праватребованиям правовой системы принадлежит органам конституционногонадзора, которым следует оценивать на предмет конституционности не тольконормативные правовые (содержащие правовые нормы деятельностивспомогательных органов) и индивидуальные (применяющие правовые нормык определённому случаю) акты вспомогательных органов и их отдельныедействия (не облекаемы в форму правового акта), но и сложившуюся практикуих деятельности, формы и методы реализации ими своих полномочий.Высказанные выше предложения относятся прежде всего к РоссийскойФедерации.