Диссертация (1136393), страница 14
Текст из файла (страница 14)
Следовательно, складывающаяся модельмежбюджетныхдецентрализации,отношенийхарактеризуетпродиктованнымвысокимэкономическимииуровнемполитическимифакторами, рациональными интересами акторов, но никак не стихийностью.Да, четкий план действий отсутствовал, но определенные рамки были заданыинститутами.Второй этап ознаменован принятием постановления правительства «ОКонцепции реформирования межбюджетных отношений в РоссийскойФедерации в 1999 - 2001 гг.», которая существенно сократила объёмфинансовой помощи регионам из Фонда поддержки и ликвидировалапредоставление субвенций бюджетам городов, определила нормативныерамки расходов регионов и пр.
Столь жесткие меры стали необходимы вситуации масштабного экономического кризиса, отчасти ставшего ирезультатом неэффективной межбюджетной политики на предыдущем этапе.На третьем этапе реформирование межбюджетных отношений сталоважным направлением, получившим даже на уровне формальных институтовполитическое содержание, уже в начале 2000-х гг. обозначившее векторэволюции в сторону синхронизации финансово-экономической и кадровойполитикифедеральногоцентра,общенациональногоирегиональныхполитических режимов.Начав с учреждения федеральных округов, президент В.Путин так жепоручил правительству разработать и программу централизации, в связи счем начало реформирования межбюджетных отношений в период политикирецентрализации можно связать с принятием «Программы развитиябюджетного федерализма в России на период до 2005 г.», основнымизадачами которой стало [Постановление Правительства…, 1998]:1) упорядочивание бюджетного устройства регионов;2) дальнейшее разграничение расходных полномочий и налоговыхполномочий, а также закрепление источников доходов за бюджетами разныхуровней;764) формирование прозрачных механизмов поддержки и повышениекачества управления финансами в регионах и муниципалитетах.Основной посыл документа состоит в констатации разбалансировкирасходныхобязательствфедеральногоцентра,региональныхимуниципальных властей, проявлением чего является хронический дефицит.Интересно указание на своеобразный «порочный круг» системы бюджетногофедерализма в 1990-е гг.
заключающийся в несовершенстве законодательнойбазы,регламентирующейнетолькомежбюджетныеотношения,нофедерализма как такового, например, в недостаточной степени четкоеразграничение полномочий, порождающее сферы софинансирования и, какследствие, «проблему безбилетника».В документе подобного рода впервые формулируется задачи:- политической консолидации, под которой понимается созданиеусловий для достижения согласия федеральных и региональныхакторов по распределению налогово-финансовых полномочий ивыполнению функций субнациональными органами власти;- территориальной интеграции как обеспечения целостностигосударства.Межбюджетныеотношениявданныйпериодстановятсядляфедерального центра важным политико-экономическим инструментом,распределения части ресурсной ренты, рост которой обусловлен взлетом ценна углеводороды.
Именно на данном этапе появляется такая мера как«отрицательные трансферты», формальным обоснованием которых сталазадача снижения диспропорций в обеспеченности бюджетов регионов.Дополнительнов2006г.былаэффективностимежбюджетныхпринята«Концепцииотношений…»,ставшаяповышениялогическимпродолжением документа 2001 г. и кардинальные изменения в системеотношений «центра-регионы» в ней предусмотрены не были.Актуальный этап связан с экономическим кризисом, эффекты которогодали о себе знать уже в конце 2008 г.
Рассмотрим динамику среднего уровня77безвозмездных поступлений из федерального центра в региональныебюджеты. Из рис. 3. видно, что пиковое значение приходится на 2009 г., в товремя как рост обозначился уже в 2008 г. Именно в данный периодфиксируются резкое падение собственных доходов региональных бюджетовв консолидированном бюджете федерации, в связи с чем правительствомбыли предприняты противокризисные меры. Значения последующих летуказываютнастабилизацию,сокращениефедеральнойпомощидо20100mean of transf3040предкризисного уровня.20062007200820092010201120122013Рис. 3.
Средняя доля безвозмездных поступлений из федеральногобюджета в доходах региональных бюджетовПричина данного тренда видится не только и не столько ввосстановлении региональных экономик от последствий кризиса, но и всокращении федеральных резервов (т.н. «подушки безопасности»). С другойстороны, в 2009 г. регионы получили право превышение размеров госдолгапо отношению к доходам региональных бюджетов, что стало одним изосновных инструментов, позволяющих сводить бюджет к 15% дефициту, ненарушая, тем самым, требования Минфина.Изменяются к данному периоду (но изначально не в связи с кризисом)и «правила игры» межбюджетных отношений, касающиеся структуры78финансовой помощи регионам (рис 4.): принято решение о снижении долитрансфертовнавыравниваниебюджетногообеспечения(справа)и005510mean of equaliz10mean of target15152020увеличение адресной помощи (слева).200620072008200920102011201220132007200820092010201120122013Рис.
4. Средняя доля адресной помощи (слева) и трансфертов навыравнивание бюджетной обеспеченности (справа) в доходах КБ регионов.В связи с этим возникает вопрос о том, означает ли данное решениеотход от универсалистского критерия в сторону партикуляризма? С однойстороны, общий объем трансфертов продолжает коррелировать с такимибазовыми показателями, как экономическое благосостояние и связанный сним показатель урбанизации.Если рассматривать общую картину (рис.
5), то взаимосвязьпредставляется более чем очевидной: чем ниже уровень экономическогоблагосостояния населения7, тем выше финансовая помощь из федеральногобюджета, и наоборот. Аналогичная закономерность сохранятся в случаепостроения диаграмм рассеивания и расчёта коэффициентов корреляций поотдельным годам. Так, например, r07=-0.50, а r10=-0.44.Рассчитывается как отношение средней номинальной заработной платы по региону к величинепрожиточного минимума с коррекцией на 2007 г.7971008060402002345Economic welfaretransf67predicted transfРис. 5.
Взаимосвязь экономического благосостояния и помощи изфедерального бюджета («сквозной» анализ, 2007-2012 гг.)Казалось бы, приведенные аргументы позволяют отвергнуть гипотезу опартикуляризме в распределении трансфертов с одной стороны, иориентированном на получении ренты поведении российских регионов, - сдругой,таккакобщаятенденцияуказываетнадоминированиеуниверсалистского критерия. Однако в случае, если рассматривать не долютрансфертов от объема доходов КБ региона, а финансовую помощьфедеральногоцентранадушу,возможнокосвенноподтвердитьсформулированное выше предположение.Дляэтогосравнимкоэффициентыкорреляцийэкономическогоблагосостояния с одной стороны, и показателей финансовой помощирегионам со стороны консолидированного бюджета федерации, - с другой(табл. 2).
Анализ показывает, что в то время как соотношения помощи идоходов сохраняют значимую корреляцию средней интенсивности с уровнемэкономическогоблагосостояниянаселения,тоболеерелевантнаяполитическим задачам регионального руководства (например, своевременнаяиндексация заработных плат, создание, сохранение, софинансированиерабочих мест, адресная помощь гражданам и пр.) мера «на душу»претерпевает значительные изменения: начиная уже с 2008 г. и без того80слабая связь становится еще слабее, и с точки зрения критерия значимости(критерий Стьюдента) можно сделать вывод об ее отсутствии связи начиная суказанного периода.Таблица 2. Коэффициенты корреляции экономического благосостояниярегионов и показателей финансовой помощи федерального центра200720082009201020112012% от доходов-.500-.509-.503 -.444-.475-.506На душу (log)-.293-.111-.130 .014.048-.062Источник: расчеты автораДанный результат является прямым следствием изменения институтовмежбюджетных отношений.
Резкое изменение закономерности в отличие отрис. 4. (его правой части в особенности) возможно проследить по разностинецелевых и целевых трансфертов (рис 6): если в 2007 г. первые преобладалинад вторыми почти на 5 процентных пунктов, то уже в следующем году,наоборот. Вплоть до 2012 г. происходит поступательный рост превышения0-5-10mean of orientoftransf5целевых трансфертов над нецелевыми.2007200820092010201120122013Рис. 6 Средняя разница между нецелевыми и целевыми трансфертами(в процентных пунктах от доходов КБ регионов)81Еще одним полезным при изучении межбюджетных отношенийпоказателем является отношение безвозмездных поступлений к собственнымдоходам на душу населения, который может быть использован как проксиопределению рантьеризма, данному К.Джервасони.Практика фискальной централизации в 2000-х в России указывает натенденцию поступательного роста рассматриваемого соотношения (рис.
7). В2009 г. среднее значение почти достигало единицы, что означаетпотенциальную равнозначность ориентации региональной власти как наЦентр, так и на местных налогоплательщиков.Примечательно,переориентациейчторезкийскачокраспределительнойздесьтакжефискальнойсовпадаетполитикисотнедискреционных к дискреционным трансфертам и скачок значений здесьвыше, чем при рассмотрении % помощи Центра от доходов КБ регионов. Вдальнейшемпроисходит снижение показателя, опять же вызванногоустановкой федерального правительства на сокращение помощи регионам.Тем не менее, уровень склонности к рантьеризму региональной власти в.6.4.20mean of rentierpc.812010-2013 гг.
значительно превышает уровень 2007 г.2007200820092010201120122013Рис. 7. Среднее значение отношения помощи из федерального центра ксобственным доходам на душу населения в ценах 2007 г.82Таким образом, динамика межбюджетных отношений в 2000-е гг.указывает на значительное увеличение уровня финансовой зависимостироссийских регионов от перераспределительной политики Центра, что сталорезультатом реформирования бюджетной системы. Возможно утверждать,что межбюджетные отношения как на формальном, так и неформальномуровне стали отчасти механизмом политических отношений центра ирегионов.
В первом случае, это отражено на уровне концепций, во втором, науровнеструктурыполитическихвозможностейпрактикперераспределения безвозмездных поступлений.Это во многом согласуется с выводами предыдущей главы о автономиигрупп губернаторов-«варягов», так как дает материальные основания дляосуществлении данной стратегии. При этом выбор в пользу ориентации напатронажные сети федерального центра может быть обусловлен сложностьюакторно-институциональной конфигурации региона, в который попадаетновый «наделенный полномочиями» глава исполнительной власти, апричинойтомуинституциональной–самаструктураконфигурациивозможностеймежбюджетныхивыстроеннойполитическихотношений.83ГЛАВА III.
СУБНАЦИОНАЛЬНОЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕМНОГООБРАЗИЕ И ВЛИЯНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА ВРОССИИ3.1Разработкаметодическогорегиональных режимовинструментарияанализаВ первом параграфе первой главы была предложена аналитическаямодельанализарегиональныхрежимов,состоящаяизтрехосей:“консолидация”, “качество функционирования” и “зависимость”.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
