Кортунов С.В. - Современная внешняя политика России (стратегия избирательной вовлечённости) (1094457), страница 74

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 74)

Другой лагерь составляет так называемая «группа четырех» - Германия, Япония, Индия и Бразилия, которые потребовали для себя места постоянных членов СБ. Квота для непостоянных членов должна увеличиться на четыре места. Однако против такого варианта реформы выступают как постоянные члены СБ, так и многочисленный отряд реформирования ООН по первому варианту.

Наиболее двусмысленную позицию в этом отношении занимает Россия. «Необходимо достижение широкого согласия между странами-участницами ООН по реформе организации. При достижении такого согласия мы готовы поддержать любой вариант расширения. Сейчас такого согласия нет. Необходимо продолжить переговоры по этой теме для сохранения эффективности и легитимности ООН, включая ее Совет Безопасности»,- заявил в начале июня 2005 г. глава МИД РФ С.Лавров.¹⁹⁶

Дилемма России

Для России крайне важен и еще один аспект реформы ООН. Проблема России состоит в том, как содействовать преобразованиям Объединенных Наций, минимизируя издержки этих преобразований для своего статуса в рамках организации. С одной стороны, Россия не может и не должна выступать как главный тормоз на пути реформ, как лидер консервативного блока в Совете Безопасности. С другой стороны, принимая во внимание нынешние экономические, финансовые и даже военные ресурсы Москвы, нельзя не признать, что унаследованный от СССР особый статус Российской Федерации в рамках ООН никак не соответствует ее изменившимся возможностям. Таким образом, вопрос о реформе ООН – весьма сложный и болезненный для России. Какая бы реформа ни предлагалась, она так или иначе будет рикошетом бить по российскому, пока еще привилегированному статусу в рамках Организации. Реальная включенность России в мировые политические, экономические, информационные и технологические связи и способность оказывать конструктивное воздействие на процессы в международных отношениях не может оправдать сохранение особой роли России в новой, реформированной системе ООН. Этот фундаментальный факт нельзя скрыть или закамуфлировать никакими хитроумными проектами перестройки ООН. А потому любое сколько-нибудь существенное реформирование Объединенных Наций должно, помимо всего прочего, заметно «урезать» роль России в ооновских структурах. Такая перспектива, разумеется, вряд ли отвечает национальным интересам России.

Данная дилемма делает официальную позицию России весьма двусмысленной: с одной стороны, мы выступаем за реформу ООН, в том числе за увеличение числа постоянных и непостоянных членов Совета Безопасности; с другой – отстаиваем наш нынешний привилегированный статус. Вот, что сказано, например, по этому поводу в Обзоре МИД России 2008 г.: «При рассмотрении вопроса о расширении Совета Безопасности исходить из наших принципиальных подходов: сохранить максимально компактный и работоспособный состав СБ, повысить его представительность, в т.ч. за счет влиятельных развивающихся стран, и, главное, не допустить нанесения ущерба нынешнему статусу России как постоянного члена Совета, закрепленному в Уставе ООН».¹⁹⁷ Совместить эти задачи, как представляется, невозможно. Россия поэтому не могла сама инициировать реформу, но должна была принимать активное участие в ее обсуждении.

И в этом плане для нас был чрезвычайно важен проект реформы ООН, предложенный Кофи Аннаном и обсуждаемый и сегодня как основной. Он представляет собой доклады двух экспертных команд: два варианта от Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам («Совет мудрецов») и доклад группы экспертов, возглавляемых известным американским экономистом Джефри Саксом. Группа Сакса подготовила скорее рецензию на коллективный продукт «Совета мудрецов», который работал над проектом около года. Сам Кофи Аннан неоднократно встречался с «мудрецами» и очень положительно оценивал их работу, несколько раз замечая, что доклад получился «очень правильным». В итоге проект реформы ООН в целом можно разбить на две большие части предполагаемых преобразований: в бюрократически-административной сфере и операционно-прававой.

В конкретном плане К.Аннан сформулировал следующие предложения:

• расширить Совет Безопасности с 15 до 24 членов;

• упростить повестку дня Генеральной Ассамблеи ООН;

• разработать новые правила, по которым ООН может разрешить применение военной силы;

• заменить Комиссию по правам человека на Совет по правам человека;

• жестко пресекать злоупотребления со стороны миротворцев ООН;

• улучшить координацию работы в области защиты окружающей среды и помощи развивающимся странам.¹⁹⁸

Поясняя название своего доклада, К.Аннан заметил что выражение «при большей свободе» следует трактовать широко: «Вы можете быть действительно свободными лишь в том случае, если вам не грозят война и насилие и если ваши основные права и чувство достоинства защищены законом. Права человека, развитие и безопасность взаимосвязаны и обеспечивают условия большей свободы. Они также образуют три основных элемента платформы ООН, которые сегодня, безусловно, могут быть притягательными для всех – ясные и понятные цели, которые, несомненно, важны для простых людей, будь они жителями Лондона или Нью-Йорка, опасающимися еще одного террористического нападения, или жителями трущоб или деревень в Латинской Америке или Африке, где голод, болезни, опустынивание и гражданские конфликты представляются более вероятной угрозой».¹⁹⁹

Генеральный секретарь ООН призвал принять антитеррористическую конвенцию, которая бы определила терроризм как любой акт, «цель которого убийство или нанесение серьезных телесных повреждений мирным жителям и гражданским лицам» для запугивания сообщества, правительств или международных организаций. «ООН должна демонстрировать нулевую терпимость к терроризму любого рода, какими бы ни были его причины»,- заявил Генсек ООН.²⁰⁰

Если рассматривать проблему реформ ООН с точки зрения бытовой прагматики, полагает директор Информационного центра ООН в Москве А.Горелик, то обнаружится, что в структуре ООН не так много фундаментальных вещей, которые подлежат реформированию. Есть определенные институты, которые нельзя подвергать серьезным переменам (должность Генсека ООН, общая административная структура и т.д). Исходя из этого, Генсек предложил центральную схему для всех дальнейших обсуждений реформы ООН, которую можно назвать триадой Аннана. Ее можно представить в виде взаимосвязанной конструкции приблизительно таким образом: развитие — безопасность — права человека. Чаша весов может клониться от одной к другой из этих частей, но сама она должна оставаться неизменной. Таков смысл будущего компромисса, который предложил Кофи Аннан. Разумеется, эта триада будет обсуждаться очень серьезно, поскольку она является всего лишь прототипом будущего баланса интересов. Развивающиеся страны (условно — государства бедного Юга) больше заинтересованы в реализации программ, связанных с проблемами развития, что предполагает повышение внимания международного сообщества к целям достижения приемлемого уровня экономического благополучия в этих странах. Развитые державы (богатый Север) больше интересует вопросы повышения ресурсного обеспечения программ безопасности. Совмещение интересов всех стран в проекте Аннана должно происходить в вопросах, касающихся прав человека. Эта проблематика в одинаковой степени затрагивает всех, поэтому и развитым государствам, и «третьему миру» придется пойти на какой-то компромисс и пожертвовать определенными амбициями²⁰¹.

Генеральный секретарь и Генеральная Ассамблея ООН

По всей видимости, реформы ООН должны начаться с более четкого определения полномочий Генерального секретаря. До нынешнего момента эти полномочия, объем и приоритеты деятельности Генерального секретаря достаточно произвольно определялись теми лицами, которые этот пост занимали. Одни из них делали больший акцент на адми­нистративных функциях по руководству самой ООН и координации деятельности ее специализированных агентств, другие активнее занимались посредничеством в международных конфликтах, третьи уделяли основное внимание пропаганде идей ООН и мирового федерализма. Устав ООН характеризует Генерального секретаря как высшее административное лицо ООН, но статья 99, очерчивающая его полномочия, страдает отсутствием чет­ких формулировок.²⁰²

Важно также максимально ограничить число политически назначенцев среди бюрократов ООН среднего и низшего уровня. Хотя в процессе подбора высших чиновников политические соображения неизбежно будут учитываться, эта практика совершенно не обязательно должна распространяться на все категории служащих Объединенных Наций. Нынешняя система квот и разнарядок, когда каждая страна или группа стран стремятся во что бы то ни стало заполнить максимальное число доступных позиций на любом уровне, приводит к снижению профессионализма и формированию «национальных мафий» внутри аппарата Объединенных Наций. Квалификация, мобильность и работоспособность российских экспертов и специалистов во многих областях были бы гарантией того, что Россия не только не проиграла бы, но и существенно выиграла от отмены системы национальных квот.

В более широком плане принципиальным остается вопрос о соотношении полномочий Генерального секретаря и Совета Безопасности ООН. Как несложно догадаться, большинство предложений, исходящих от ооновской бюрократии, предполагают то или иное расширение функций Генерального секретаря за счет СБ. Например, предлагается «в целях повышения эффективности» передать контроль над Военно-Штабным Комитетом Секретариату, поручить Генеральному секретарю функции сбора и анализа разведывательной информации по поручению Совета Безопасности и т. п.

Разумеется, новые полномочия Генерального секретаря могли бы повысить если не эффективность, то, по крайней мере, оперативность работы ООН. Но без глубоких реформ самого Секретариата сосредоточение власти в руках одного человека на деле означало бы делегирование этой власти от Совета Безопасности к анонимной чиновничьей пирамиде ООН с мало предсказуемыми последствиями такого шага.

Существенным преобразованиям должна подвергнуться и Генеральная Ассамблея ООН. В настоящее время ее основная роль состоит в том, чтобы выражать мировое общественное мнение по различным вопросам в форме соответствующих резолюций, а также в том, чтобы способствовать неформальным дискуссиям руководителей государств и их министров иностранных дел. Сессии Генеральной Ассамблеи позволяют отдельным государствам привлекать внимание международного сообщества к забытым или замалчиваемым проблемам. Но способности Генеральной Ассамблеи принимать действенные решения сегодня крайне ограничены.

Большое внимание в плане реформы ООН уделяется перспективам развития Международного суда в Гааге. Согласно Уставу ООН (статьи 7 и 92) Международный суд является основным судебным органом ООН, наделенным полномочиями не только консультировать другие органы по правовым вопросам, но и решать споры между государствами. В последние годы число споров, переданных на рассмотрение Международного суда, значительно выросло, однако в большинстве случаев речь идет об относительно малосущественных территориальных спорах, касающихся преимущественно территориального шельфа (Сальвадор – Гондурас, Дания – Норвегия, Гвинея-Биссау – Сенегал, Катар – Бахрейн и т. Д.). Авторитет Международного суда серьезно подрывается категорическим отказом США признавать его легитимность²⁰³.

Возможно, одним из нововведений станет принцип исключения из ООН. Это вполне допустимая вещь с точки зрения новейших тенденций развития международного права и новых задач ООН.

Совет Безопасности ООН

Без сомнения, наиболее деликатным и сложным вопросом реформы Организации Объединенных Наций остается перспектива эволюции Совета Безопасности ООН. Совет является единственным органом ООН, решения которого обязательны для всех членов Организации (в соответствии со статьей 25 Устава ООН). Он действует от имени всех государств-членов (статья 23) и должен в максимальной степени учитывать их совокупное мнение. Между тем на протяжении всего времени существования ООН СБ оставался весьма элитарной структурой, к тому же мало склонной к каким бы то ни было изменениям в своей работе. Можно, конечно, утверждать, что подобный консерватизм СБ стал необходимым условием сохранения ООН в период холодной войны, не позволив расколоть Организацию на противостоящие друг другу политические блоки. Тем не менее, чем дальше мир уходит от Ялтинско-потсдамской системы, тем более архаичным выглядит СБ в его нынешнем виде.

Большинство существующих предложений реформирования Совета Безопасности ООН можно свести к двум группам: во-первых, различные идеи, касающиеся повышения эффективности работы Совета, и во-вторых, предложения об изменении состава СБ.

Другим вопросом, от решения которого в значительной степени зависит эффективность работы СБ, остается вопрос об активизации Военно-Штабного Комитета. Предложений на этот счет было выдвинуто очень много, особенно в последние годы. Они касаются и расширения ВШК (напомним, что сегодня в него входят только представители пяти постоянных членов СБ), и более четкого формулирования его функций (например, предлагается, чтобы ВШК определял стратегию вовлеченности ООН в те или иные конфликты, в то время как оперативный контроль над действиями сил ООН оставался бы в руках стран, выделяющих свои воинские контингенты).

Разумеется, из всех вопросов, связанных с реформами СБ, наибольшее внимание привлекает перспектива изменения численного состава Совета. Этот аспект преобразований стал предметом весьма оживленных дискуссий как в самой ООН, так и за ее пределами.

В целом можно констатировать наличие достаточно широкого консенсуса по вопросу о том, что в принципе состав Совета Безопасности ООН должен быть расширен. Во-первых, дополнительные члены СБ должны придать его решениям больше легитимности, поскольку в этих решениях позиции мирового сообщества будут представлены более полно. Во-вторых, более широкий состав Совета позволил бы сделать его решения более сбалансированными, избежать поспешности и ошибок, свойственных более узкой группе участников. В-третьих, новые члены Совета Безопасности могли бы привнести и дополнительные ресурсы для его эффективной деятельности – как финансовые, так и материально-технические. Наконец, расширение Совета Безопасности означало бы преодоление прошлого ООН как организации стран-победительниц во Второй мировой войне, превращение ООН в действительно универсальную международную организацию. Однако в процессе расширения Совбеза его основным участникам придется учитывать интересы крупных региональных держав (например, растущая оппозиция против Японии в странах Южной Азии, протесты Пакистана против членства Индии, Италии — против членства Германии и т.д.). Здесь придется предпринимать очень значительные попытки соблюсти региональный баланс.

Характеристики

Список файлов книги