Либоракина М.И. - Социальная помощь - на пути к адресности (1093646), страница 5

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 5)

Принципиальное изменение в систему оплаты труда в нашей стране внесет вступивший в силу 1 февраля 2002 г. Трудовой кодекс Российской Федерации. Согласно вновь принятому варианту этого документа МРОТ будет жестко привязан к прожиточному минимуму («не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного человека» ‑ ст. 133). Очевидно, что это нововведение позволит бороться с предпосылками сохранения высокой доли бедного населения в нашей стране.

Таблица 4

Прожиточный минимум и минимальный размер оплаты труда²⁹

Объективно увеличение заработной платы связано с общим экономическим ростом. Однако любое повышение заработков нельзя ставить в прямую зависимость от экономического роста или печатания дополнительной денежной массы. В нынешней ситуации реформирование системы распределительных отношений прежде всего должно быть направлено на сокращение неформальных заработков. Скрытая денежная оплата труда, формируемая в неформальном секторе экономики, трудно поддается учету и анализу. По самым минимальным оценкам³⁰, 12‑15% оплачиваемого времени работников находится «в тени», что позволяет увеличить доходы работающего населения в среднем на 13%. В целом в рамках теневого сектора формируется от 25% (оценка Российского статистического агентства ‑ РСА) до 50% (оценка МВД) всего российского валового национального продукта.

Дифференциация заработной платы происходит из-за межотраслевого и внутриотраслевого неравенства в оплате труда. Наиболее высокие заработки ‑ в топливно-энергетическом комплексе, цветной металлургии, сфере финансов, кредитования и страхования. Минимальным уровнем оплаты труда отличаются бюджетные сферы и сельское хозяйство, что также способствует углублению различий в распространении бедности в городах и в сельской местности.

Межотраслевые различия в средней оплате труда после кризиса 1998 г. сложились на уровне 6,3 раза. Внутриотраслевые различия характеризуются более высоким уровнем. Накануне августовского кризиса наиболее дифференцированной была оплата труда банковских работников ‑ заработная плата 10% самых высокооплачиваемых в 30 раз превышала заработки 10% самых низкооплачиваемых. Высокой степенью внутриотраслевой дифференциации оплаты труда отличаются и некоторые низкооплачиваемые сферы занятости: в сельском хозяйстве фондовый коэффициент дифференциации заработной платы составил 24, а в науке и культуре ‑ 19. При этом электроэнергетика, одна из самых высокооплачиваемых отраслей, отличается самым низким уровнем различий в оплате труда работников. Для данной отрасли фондовый коэффициент дифференциации равен 7. Концентрация высоких заработков в отдельных отраслях и у отдельных должностных групп работников способствовала резкому региональному расслоению как по уровню заработной платы, так и по доходам в целом. В 2000 г. самыми высокими доходами отличалась Москва, а самыми низкими ‑ республика Ингушетия. Различия в уровне доходов между этими субъектами федерации составили 6,6 раза.

Приведенные выше характеристики дифференциации в оплате труда ‑ это данные РСА. Они рассчитаны без учета неформальных доходов и задержек в выплате заработной платы. С учетом этих факторов уровень дифференциации в оплате труда еще выше ‑ по оценкам исследователей, в отдельных отраслях он достигает 65 раз. На наш взгляд, масштабы неравенства в оплате труда вышли за пределы социальной безопасности. В условиях такой дифференциации не может создаваться высокотехнологичная продукция, поскольку низкая оплата труда несовместима с выполнением сложных технологических операций. Такая ситуация сложилась в результате установления слишком низкого уровня минимальной оплаты труда, в то же время увеличение МРОТ за счет снижения дифференциации ‑ реально осуществимый и объективно необходимый процесс на данном этапе реформ.

КЛЮЧЕВЫЕ ПОДХОДЫ К АДРЕСНОСТИ В СТРАНАХ СНГ

Дж. Л. Галлагер

Во многих странах Содружества Независимых Государств (СНГ) переход от плановой экономики к рынку сопровождался переоценкой системы распределения социальных благ среди населения. При этом важнейшей задачей стала задача увеличения адресности социальной поддержки нуждающихся. Хотя сегодня существует большое количество различных форм социальной поддержки, например программы общественных работ, программы микрокредитов и фонды социального инвестирования, в данном обзоре основное внимание мы уделим обеспечению адресности социальной поддержки в программах денежных пособий или родственных им субсидий (продовольственных или жилищных). Эти формы социальной поддержки широко распространены в мире и на сегодняшний день доминируют в странах СНГ.

Основные методы оценки нуждаемости

Суть процесса обеспечения адресности ‑ это направление социальной помощи тем, кто в ней действительно нуждается, и исключение тех, кто нуждающимся не является. В этой работе существуют три основных этапа:

1) выделение целевой группы;

2) развитие методов обеспечения адресности для идентификации и направления ресурсов на нужды целевой группы;

3) создание административной структуры для реализации методологии обеспечения адресности.

Очевидно, что целевой группой в программах социальной помощи являются бедные. Преимущество адресной формы социальной поддержки заключается в том, что в условиях ограниченного социального бюджета она наиболее эффективным образом обеспечивает предоставление помощи именно тем, кто в ней реально нуждается.

Методы обеспечения адресности, или механизмы адресности, предусматривают наличие в программе социальной поддержки определенных процедур для определения права на участие в программе, то есть выделения тех людей, которым будет направляться социальная помощь. Когда заявитель обращается в органы социальной защиты, получение помощи непосредственно зависит от методологии обеспечения адресности. Важную роль играют также такие факторы, как продуманность стратегии распространения информации, чтобы бедные смогли узнать о возможностях получения помощи, доступность местных органов социальной защиты и наличие должного контроля за исполнением программы на местном уровне. Тем не менее именно от методологии обеспечения адресности в первую очередь зависит эффективное распределение социальной помощи в денежном или другом виде.

Методы обеспечения адресности для своего воплощения требуют тщательного сбора, оценки и проверки достоверности информации о претендентах на социальную помощь³¹. Подобная информация может группироваться по трем основным направлениям.

• Социальные и демографические характеристики. Могут включать в себя сведения о числе и возрасте детей в семье, инвалидности, беременности, семейном положении, наличии престарелых членов семьи, месте проживания, месте работы и т. д.

• Доход. Обычно учитывается заработная плата на основном и других рабочих местах, самозанятость, трансферты от государства в денежной или иной форме (пенсия, детские пособия) и неофициальный доход.

• Имущество. Оценка имущества обычно включает в себя учет принадлежащих заявителю или домохозяйству объектов недвижимости, автомобилей, сберегательных счетов, земельных участков и другого имущества, отражающего уровень благосостояния домохозяйства.

Различные методы обеспечения адресности предусматривают сбор различной информации о претендентах на социальную помощь, а также разные способы определения уровня нуждаемости на основе этой информации. Ниже приведены три основных типа механизмов обеспечения адресности, варианты которых используются во многих странах СНГ и в других странах мира³².

Категориальная оценка. Данная форма обеспечения адресности является обычно самой простой и предусматривает оценку только социальных и демографических характеристик человека или домохозяйства для определения права на участие в программе. Так как многие характеристики домохозяйств определяются сравнительно просто, категориальная оценка используется чаще всего тогда, когда административные трудности применения других методов слишком велики. Она может применяться в случае, когда существует явная корреляционная зависимость уровня бедности от определенных характеристик домохозяйств. В странах СНГ обычно используются два варианта подобной схемы.

• Категориальная оценка «граждане, заслуживающие помощи» используется в практике предоставления помощи определенным профессиональным группам (например, работникам судебной системы или правоохранительных органов), заслуженным гражданам (Герои Труда и ветераны Великой Отечественной войны), а также пострадавшим (например, жертвам Чернобыльской катастрофы). Хотя этот метод только в незначительной степени направлен на помощь малоимущим, он часто применяется в России и других странах СНГ для распределения большого числа социальных благ, главным образом льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, льготного проезда в общественном транспорте или льгот по оплате других услуг, предоставляемых государством.

• Категориальная оценка «социально уязвимые слои населения» используется в практике предоставления помощи определенным категориям домохозяйств или отдельным лицам, которые считаются наиболее уязвимыми в социальном плане или характеризуются показателями, в высокой степени коррелирующимися с полученными в результате опросов данными для бедных домохозяйств. В России, например, различные льготы предоставляются таким «социально уязвимым слоям населения», как многодетные семьи, одинокие престарелые люди или инвалиды. Соответствие подобным категориям зачастую определяется очень легко и не требует тщательной проверки.

Оценка нуждаемости прямыми методами. Право на участие в программе определяется при подсчете экономических «ресурсов» человека или домохозяйства. Обычно оценивается общий уровень дохода домохозяйства (уровень дохода и имущество). Так как часто бывает довольно трудно оценить реальный доход домохозяйства, этот метод требует тщательной проверки предоставляемых сведений. Метод используется в России и на Украине при предоставлении жилищных субсидий. Существует три варианта оценки.

• Оценка уровня доходов. Обычно учитывается общий доход и число членов семьи. Доход на одного члена семьи сравнивается с пороговым значением нуждаемости (чертой бедности). Помощь предоставляется тем, чей доход ниже порогового значения, а те, чьи доходы оказались выше, помощь не получают. При этом для оценки нуждаемости не обязательно подсчитывать все доходы. Например, определенная доля заработка может вычитаться из общей суммы дохода, чтобы стимулировать членов домохозяйства к увеличению доходов, а не к сохранению статуса постоянных получателей социальной помощи. Чтобы не создавать лишние барьеры на пути получения помощи, некоторые формы государственных или внутрисемейных трансфертов могут не учитываться.

• Оценка уровня доходов в сочетании с принадлежностью к определенной категории. Как явствует из названия, эта форма проверки нуждаемости является сочетанием оценки доходов и оценки принадлежности к социально уязвимой категории (категориальный «фильтр»). Нуждающимися признаются люди, принадлежащие к определенной категории, например многодетные семьи, доходы которых находятся ниже определенного уровня.

• Оценка доходов и имущества. В дополнение к оценке уровня доходов при проверке нуждаемости используется также оценка принадлежащего домохозяйству имущества. Существует три основных формы оценки имущества: «фильтр», «пороговое значение» и метод вмененного дохода от имущества. Метод «фильтра» ограничивает число получателей помощи только теми, кто не владеет определенной категорией имущества, например вторым жильем. Метод «порогового значения» накладывает ограничения на стоимость имущества, принадлежащего претендентам на получение помощи, – нуждающееся домохозяйство может владеть различным имуществом, однако его стоимость не должна превышать определенное «пороговое значение». Метод вмененного дохода от имущества предусматривает определение стоимости некоторых видов имущества домохозяйства и прибавление величины всей или части этой стоимости к размеру доходов данного домохозяйства.

Оценка нуждаемости косвенными методами. Оценка нуждаемости косвенными методами основывается на сборе информации о тех социальных и демографических характеристиках, доходе и имуществе претендентов на получение помощи, которые считаются наилучшими индикаторами бедности на основе анализа корреляционных зависимостей. В отличие от вышеупомянутого метода оценка доходов здесь не является основным компонентом. Различным индикаторам придаются разные «веса». Исходя из этого для каждого домохозяйства подсчитывается совокупный рейтинг, по которому и определяют, нуждается ли данное домохозяйство в помощи.

Для достоверной оценки нуждаемости косвенными методами проводится специальное исследование экономического и социального положения домохозяйств, определяющее вес каждого индикатора. Этот метод оценки обычно используется тогда, когда официальный доход не может служить надежным индикатором уровня бедности, а другие характеристики (место жительства, пол членов семьи, размер семьи) показывают высокий уровень корреляции с бедностью, особенно с бедностью, длящейся длительное время. Примером использования косвенных методов оценки нуждаемости в странах СНГ является программа «Парос» в Армении.

Ключевые проблемы адресной социальной поддержки населения

Не существует универсального решения проблем обеспечения адресности. Однако качество оценки нуждаемости может быть значительно выше, если принять во внимание несколько ключевых моментов: точность и достоверность определения получателей помощи, эффективность административных расходов, преимущественную ориентацию на те или иные слои населения (бедных относительно длительное время или бедных в текущий момент) и анализ мотивации получателей помощи к самостоятельному увеличению своих доходов. Большинство этих моментов может быть учтено при оптимальном выборе соответствующих методов обеспечения адресности. И наконец, чрезвычайно важно при этом учитывать специфику конкретной страны.

Точность и достоверность определения получателей помощи. Важнейшим параметром при оценке любой методологии обеспечения адресности является то, насколько точно она идентифицирует получателей поддержки, то есть насколько эффективно определяет бедных и небедных. В идеальной адресной программе вся помощь будет распределена исключительно внутри целевой группы, и при этом максимальную помощь получат самые бедные представители целевой группы. Однако идеального адресного механизма не существует. Часто определить бедных бывает сложно, и индикаторы, используемые в рамках той или иной методологии обеспечения адресности, не отражают реальные характеристики малоимущих. Более того, ограничения, накладываемые как условие получения помощи, часто подталкивают людей к предоставлению заниженных данных о доходах своих домохозяйств или заведомо ложной информации в надежде попасть в категорию нуждающихся. Проверка достоверности подобной информации часто сопряжена с определенными административными трудностями и является слишком дорогостоящей. В результате при определении получателей социальной поддержки возникают два вида ошибок.

Характеристики

Список файлов книги