Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 7)

Наконец, успех оценки нуждаемости косвенными методами зависит от того, какие будут выбраны показатели и насколько высока корреляционная зависимость от них уровня бедности. При применении простых методов косвенной оценки нуждаемости используются только самые доступные характеристики, не требующие сложной системы проверок. Однако использование таких методов приведет к снижению административных издержек в ущерб точности определения нуждающихся. Сложные методы косвенной оценки, предусматривающие использование различных индикаторов, таких, как имущественный статус, характеристики домохозяйства и уровень дохода, могут быть очень эффективными и точными, если отмечается высокий уровень корреляции бедности и этих показателей. Однако если корреляция выражена слабо (как, например, в России), могут быть достигнуты только весьма скромные результаты по уменьшению ошибок включения при возможном увеличении числа ошибок исключения. Применение сложных методов косвенной оценки нуждаемости, вероятно, увеличит нагрузку на органы управления по сбору и проверке информации о клиентах. При использовании метода оценки нуждаемости косвенными методами также более вероятна (по сравнению с методом оценки дохода) ориентация прежде всего на бедных относительно длительное время.

Вышеприведенная таблица сравнительной оценки методов обеспечения адресности дает только самый общий обзор проблем обеспечения адресности социальной поддержки в странах СНГ, а также преимуществ и недостатков, связанных с выбором той или иной методологии. Реформа социальной защиты в странах СНГ продолжается, и новые сведения об опыте различных стран, несомненно, будут способствовать лучшему пониманию нами этих проблем.

«ИДЕАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ» АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

М.И. Либоракина

Если сравнить системы социальной защиты населения восточноевропейских стран, а также стран, ранее входивших в Советский Союз, выяснится, что Российская Федерация и Белоруссия предоставляют, пожалуй, наиболее объемный пакет социальных льгот и выплат. И в динамично развивающихся прибалтийских странах, и в испытывающей серьезные экономические сложности Армении население полностью оплачивает жилищно-коммунальные услуги; существует несколько видов пособий, предоставляемых строго на основе оценки доходов семьи и сравнения их с пороговым уровнем нуждаемости.

В России в дополнение к сохранившемуся масштабному субсидированию жилищно-коммунального хозяйства и образования федеральным законодательством предусмотрены 206 видов социальных выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без учета нуждаемости 98 категориям населения, а региональное законодательство предусматривает 229 видов выплат и льгот для 332 групп граждан³³. Льготами охвачено не менее 60% населения. При этом размер каждой из выплат, как правило, очень мал, составляет 1–7% процентов от прожиточного минимума. Большинство из социальных льгот и выплат предоставляется различными ведомствами и на основе разных правил, что, с одной стороны, увеличивает административные издержки на оказание социальной помощи населению, а с другой – приводит к неоправданным затратам времени получателей помощи.

Исполнение всех социальных обязательств, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, нереально; это потребовало бы роста бюджетных доходов в 2‑3 раза. К сожалению, реформа социального законодательства проходит крайне медленно. Это тяжело сказывается на бюджетах муниципальных образований, на которые ложится основная ответственность за реализацию федеральных законов по льготам и выплатам населению. При этом существующая система межбюджетных отношений не осуществляет функцию выравнивания. Среднедушевые расходы территориальных бюджетов на социальную политику, рассчитанные в процентах к региональному прожиточному минимуму, выше в тех регионах, где ниже уровень бедности.

Однако допустим, что все предусмотренные законодательством социальные льготы и выплаты финансируются полностью. Поможет ли это решить сегодняшние проблемы населения? Нет, так как нынешняя система социальной защиты в своих основных чертах соответствует прежнему социалистическому способу хозяйства, не адаптирована к условиям экономического неравенства и возникшей социальной дифференциации. Основная проблема сегодня – это проблема бедности, поэтому необходимо сосредоточить ограниченные общественные ресурсы на помощи самым нуждающимся. Требование перехода к адресной социальной поддержке населения появилось на повестке дня не только в связи с бюджетным кризисом, но и в связи с невозможностью решить проблему бедности традиционными методами.

В настоящее время понятия помощи бедным и помощи гражданам с особыми заслугами перед государством подменяют друг друга. Это приводит к абсурдным ситуациям, когда льготами по оплате услуг детских образовательных учреждений пользуются судьи и ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС. Адресная социальная поддержка оказывается бедным и должна быть четко отделена от всех других социальных благ. Государство вправе предоставлять дополнительные блага тем, кто оказал ему значительные услуги, а также профессиональным группам. Однако нужно четко указывать, что ветераны Великой Отечественной войны, Афганистана и Чечни получают социальные привилегии, потому что они участвовали в боевых действиях, а не потому, что относятся к малообеспеченным слоям населения. Адресная социальная помощь не занимается социальными гарантиями гражданам с особыми заслугами перед государством – ветеранам войны и труда, участникам боевых действий в Афганистане, Чечне и т. п. Формы социальных привилегий для лиц с особыми заслугами перед государством могут быть совсем иными, чем используемые сегодня льготы.

Адресная помощь не подменяет различные виды социальной работы, например работу с инвалидами. Любой ребенок с проблемами развития – родился он в бедной или в богатой семье ‑ нуждается в профессиональной помощи. Но для более обеспеченных эти услуги должны быть платными.

Какие принципы лежат в основе «идеальной модели» адресной социальной поддержки населения? Прежде всего это точное определения адресата.

В мире накоплен огромный опыт по использованию различных способов оценки бедности ‑ они подробно представлены в предыдущей статье. В российских общенациональных программах используется либо категориальный метод – наиболее обобщенная, приблизительная оценка бедности косвенным путем (льготы), либо прямые методы оценки дохода (жилищные субсидии, детские пособия). В социальных программах на местном уровне среди трех признаков, прямо или косвенно характеризующих нуждаемость (социально-демографическая характеристика семьи, текущий денежный доход, имущество), наибольшее значение при определении права на помощь имеют доход или сочетание дохода и категориальной оценки («нетрудоспособные социально уязвимые слои населения», «граждане с особыми заслугами»). Самый распространенный метод оценки нуждаемости на местном уровне — «двойной фильтр», то есть вначале определяется принадлежность к социально уязвимой категории, а затем среднедушевой доход сравнивается с критерием нуждаемости. Чаще всего в качестве индикатора, с которым сравнивается доход граждан, обращающихся за помощью, используется административная граница бедности, установленная на уровне 50% прожиточного минимума или 100% прожиточного минимума. При использовании метода «двойного фильтра обеспеченные граждане, принадлежащие к социально уязвимым категориям, не получают помощи, вероятность ошибок включения низка. Однако велика вероятность исключения работающих бедных.

Эксперимент по оценке нуждаемости балльным методом (по формуле, учитывающей корреляционные зависимости между уровнем потребления и различными характеристиками домохозяйства, такими, как иждивенческая нагрузка и наличие подсобного хозяйства) проводился в Волгоградской области в рамках работ по займу Мирового банка на реструктуризацию системы социальной защиты населения в 1997‑1998 гг. Однако этот опыт не получил широкого распространения, в том числе из-за высокого уровня стартовых и текущих административных затрат на фоне остающихся достаточно заметными ошибок включения (до 20%). Высокий уровень ошибок при использовании косвенных методов оценки нуждаемости в России подтверждается и другими исследованиями, в частности обследованием выборки получателей жилищных субсидий во Владимире, Москве и Городце в 1996‑1997 годах (если право на получение жилищной субсидии определяется на основе корреляционной зависимости, число ошибок исключения составляет 30%)³⁴.

Учитывая социально-демографическую структуру бедности и сложившуюся практику управления, наиболее целесообразно проводить оценку нуждаемости прямыми методами. Они дают наименьшую вероятность ошибок исключения и позволяют работающим бедным, не принадлежащим к категориям граждан с особыми заслугами или традиционным «социально уязвимым» группам, получать необходимую помощь.

Дальнейшее развитие адресности предполагает большее внимание к оценке имущества. Семьи, одинаково бедные с точки зрения располагаемого текущего денежного дохода, могут быть неоднородны с точки зрения имущественного положения. Целесообразно прежде всего учитывать имущество, которое может быть использовано для получения дополнительного дохода (например второе жилье). Могут использоваться два основных способа оценки имущества: имущественный ценз или стоимостная оценка текущего потребления накопленного имущества. Владение быстроликвидными видами имущества (сбережения, акции) обычно учитывается при определении нуждаемости. Неликвидное имущество в расчет не принимается. В странах с переходной экономикой граждане с крайне низкими текущими доходами могут владеть дорогостоящим имуществом (например приватизированной квартирой). Поэтому важен не столько факт владения, сколько факт приобретения имущества. Например, в Армении владение автомашиной не учитывается при определении права на помощь. Однако введен следующий ценз: покупка автомашины в течение последних трех лет автоматически приводит к исключению из списка нуждающихся.

В российской практике появились первые программы, в которых метод оценки дохода увязывается с целями программы. Например, в пермской программе «От пособия ‑ к зарплате» доходы от трудовой деятельности и использования имущественного потенциала («трудовой доход»), с одной стороны, и доход от социальных выплат («социальный доход»), с другой стороны, исчисляются раздельно. К первому виду доходов относят заработную плату, премии, доход от индивидуальной трудовой деятельности, доход от сдачи имущества в наем, вещевое и денежное довольствие военнослужащих и т. п.; ко второму виду доходов — пенсии, пособия, стипендии, алименты и т. п. Для исчисления «трудового дохода» применяется понижающий коэффициент. Чтобы создать дополнительные мотивы к трудоустройству при вторичном обращении за помощью, используются также стимулирующие вычеты из трудового дохода.

Другие принципы не относятся собственно к вопросам адресности, они подчеркивают важность ориентации социальной помощи на конечный результат, то есть сокращение бедности, смягчение ее негативных последствий. Размер и форма получаемой помощи должны быть способны реально изменить положение семьи. Для этого необходимо следующее:

• Дифференцированный размер помощи, защита от бедности на равноправной основе. Действующая система льгот носит бинарный характер: граждане определенной категории получают льготы или другую помощь стандартного размера, остальные не получают ничего. Вместо такой системы «все или ничего» необходимо обеспечивать больший размер помощи семьям с более низким уровнем доходов («дифференцированная шкала» определения размера пособия или взимания платы за услуги). Тем не менее, когда размер пособия невелик, можно использовать бинарный принцип.

Исторически одним из первых примеров оказания помощи в дифференцированном размере стало нижегородское областное пособие малоимущим семьям, которое было введено в 1993 г. по инициативе тогдашнего губернатора Б.Е. Немцова. Пособие рассчитывается по формуле «компенсация разницы между административной границей бедности и доходом», что позволяет выплачивать наибольшую сумму пособия самым бедным. К сожалению, как показал анализ реализации этой программы в Арзамасе, сегодня из-за ограниченности финансовых ресурсов она практически утратила свое значение. Высокий порог нуждаемости и низкий размер пособия не позволяют достичь реальных сдвигов в уровне благосостояния семьи (право на получение пособия имеют только семьи, в которых среднедушевой доход ‑ менее 20% прожиточного минимума, а максимальный размер пособия составляет не более 60 руб. на каждого члена семьи ежемесячно).

В вышеупомянутой программе «От пособия – к зарплате» пособие также предоставляется по формуле «компенсация разницы» как разница между величиной, равной 60% регионального прожиточного минимума, и объемом совокупного среднедушевого дохода, умноженная на специально разработанный семейный коэффициент. Набор семейных коэффициентов представляет собой аналог шкалы эквивалентности, отражающей принцип экономии ресурсов при совместном пользовании.

• Специальные меры по предотвращению социального иждивенчества, по стимулированию семьи к росту ее экономического потенциала. В случае адресной помощи не допускается ситуация, когда совокупная «ставка налога» (снижение размера получаемых субсидий из-за увеличения доходов семьи) по всем действующим социальным программам повышается до уровня, не стимулирующего работоспособных членов семьи увеличивать свои заработки³⁵.

Например, в пермской программе методика расчета пособия стимулирует участников программы к получению более высоких доходов. По мере повышения доходов семьи ее совокупный доход (доходы плюс пособие) также растет, несмотря на то что размер пособия будет уменьшаться до тех пор, пока не достигнет порогового для данной программы уровня. Получение работы безработным членом семьи не означает прекращения предоставления ей помощи. Напротив, семья может еще в течение трех месяцев продолжать получать пособие, за исключением случаев, когда в результате трудоустройства доходы семьи возрастут до уровня, превышающего прожиточный минимум.

Характеристики

Список файлов книги